Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 314/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z. K. na decyzję.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2007 r. zn. [...], w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
We wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie sposobu użytkowania obiektu budowlanego - szklarni zlokalizowanej w L. przy ul. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta L., po przeprowadzeniu w dniu [...] maja 2006 r. oględzin ustalił, że w szklarni właściciel nieruchomości Z. K. prowadzi od 1991 r. działalność gospodarczą związaną z obróbką drewna i produkcją elementów opakowań drewnianych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., zn. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 2 i art. 104 K.p.a. uchylił w całości decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. zn. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 71 ust. 3 i art. 51 ust. 1` pkt 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał Z. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w 1991 r. właściciel nieruchomości Z. K. zmienił sposób użytkowania szklarni, wykorzystując ją do prowadzenia działalności gospodarczej - obróbki drewna i produkcji palet. Organ ustalił, że Z. K. nie posiada wymaganego przez art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, teren w obrębie ul. [...] nie jest obecnie objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wcześniej obowiązujące plany (do 2003 r.) przewidywały zabudowę ogrodniczą, zagrodową, uprawy rolne oraz następnie funkcję podstawową uprawy rolne, usługi rzemieślnicze z dopuszczeniem zabudowy zagrodowej.
Dla przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W takiej sytuacji organ uznał, że skoro brak jest dokumentów potwierdzających legalność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a niemożliwa jest legalizacja z powodu braku planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy, to należało nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu.
Po rozpatrzeniu odwołania Z. K., w którego ocenie prawo nie zostało naruszone, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2007 r. zn. [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. w części dotyczącej podstawy prawnej orzeczenia i w miejsce przepisów wskazanych przez organ pierwszej instancji powołał art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), utrzymując decyzję w pozostałym zakresie w mocy. Organ odwoławczy podkreślił, że Z. K. zmieniając sposób użytkowania obiektu budowlanego zawiadomił o powyższym jedynie organ właściwy w sprawach ewidencjonowania prowadzenia działalności gospodarczej, chociaż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymagała zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).
Podjęcie w szklarni gruntowej produkcji związanej z obróbką drewna i produkcją palet doprowadziło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, higieniczno-sanitarnych oraz ochrony środowiska, a więc wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. wniósł o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r. zarzucając naruszenie art. 71a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności, poprzez nieuzyskanie przez organ aktualnej informacji odnośnie obowiązywania na terenie ul. Jesiennej planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając wyrokiem z dnia 23.10.2007 r. skargę podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że podjęcie przez skarżącego działalności gospodarczej, polegającej na produkcji wyrobów tartacznych oraz produkcji opakowań drewnianych, w obiekcie pełniącym dotychczas funkcję szklarni gruntowej (uprawa warzyw) zmieniło przede wszystkim warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, zatem istniały warunki do zastosowania przepisów art. 71 ust. 3 prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.). Podnoszony w skardze fakt dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie stanowi podstawy do zmiany sposobu użytkowania obiektu. Zdaniem Sądu dokonana przez Z. K., bez zezwolenia właściwego organu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.) uzasadniała nakazanie właścicielowi obiektu przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania.
Sąd podkreślił, że w chwili wydawania przez organy decyzji w niniejszej sprawie, brak było podstawy do badania, czy dokonana samowolnie zmiana sposobu użytkowania była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 3 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) i uznanie, że nakazanie właścicielowi przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu jest obligatoryjne. W konsekwencji został naruszony także art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, skoro była możliwa "restytucja stanu prawnego budynku" poprzez uzupełnienie przez skarżącego brakującej dokumentacji prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ustalenia stanu faktycznego w sprawie, jak i przyjęta podstawa prawna wydanego orzeczenia są prawidłowe, bowiem w tym przypadku nie mogły mieć zastosowania, co słusznie wykazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004 r. Tym samym całkowicie pozbawione podstawy prawnej są życzenia pełnomocnika skarżącego, iż "organ powinien umożliwić mu (skarżącemu) naprawę stanu faktycznego przez dokonanie stosownego zgłoszenia".
Zarzut naruszenia prawa materialnego zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej jest całkowicie nietrafny gdyż istota wskazanego tam przepisu nie polega na jego obligatoryjności, czy też fakultatywności, ale na tym, że w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, spowodowanego samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ może stosować odpowiednio przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w tym również nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Zaskarżona do Sądu Administracyjnego decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, mieszczą się więc w granicach prawem przewidzianych rozstrzygnięć i Sąd kontrolując je nie miał podstaw do ich zakwestionowania. Zarzut naruszenia przepisu art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, jest więc całkowicie bezpodstawny w stosunku do zaskarżonego wyroku. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, jest on sprzeczny z brzmieniem art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r., który przewidywał wprost odpowiednie zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy miała miejsce zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia.
Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego oraz rozstrzygnięcie podjęte przez organ w oparciu o ten przepis, zależy od konkretnych okoliczności sprawy i od swobodnego uznania organu w tym zakresie, którego decyzja powinna doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, w czym mieści się również rozstrzygnięcie nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza żadnego ze wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa budowlanego.
Na marginesie należy też przypomnieć, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje przepis art. 63 § 3 P.p.s.a., a nie art. 61 § 3 K.p.a. w związku z art. 195 K.p.a., jak powołano błędnie w skardze kasacyjnej.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.