Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 991/14 oddalił skargę J. Z. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmówił J. Z. pozwolenia na nadbudowę parterowego budynku na nieruchomości przy ul. E. w W. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzję tę utrzymał w mocy
Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wniósł J. Z., zarzucając organowi rażące naruszenie:
- - art. 7 oraz art.18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez przyjęcie, iż forma ochrony zabytków wskazana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być w sposób dowolny uznana przez organy ochrony konserwatorskiej za nieobowiązującą w danej sprawie, co prowadzi do konkluzji, iż organy te nie są związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 9 oraz art. 107 § 3 kpa - poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji odmownej w sytuacji gdy organy konserwatorskie odrzucając zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadziły do sytuacji, iż decyzje objęte niniejszym wnioskiem wydane zostały z dużym marginesem tzw. luzu decyzyjnego,
- - art. 7 oraz art. 77 kpa - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na braku wskazania w jaki sposób planowana inwestycja zakłócać będzie układ urbanistyczny "Saskiej Kępy" wpisany do rejestru zabytków, jak również poprzez niewskazanie podstawy uznania przez organy, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą planowanej inwestycji,
- - art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez wskazanie go jako przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę wydania decyzji w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku było wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych przy zabytku, co prowadzi do uznania, iż decyzje wydane zostały w oparciu o błędną podstawę prawną.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r.Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2012 r.
W uzasadnieniu Minister podał, że wydając decyzję o pozwoleniu konserwatorskim na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ nie może rażąco naruszyć prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez rażące naruszenie przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia konserwatorskiego, gdyż te nie zostały jednoznacznie określone w ustawie. Minister podkreślił, że w sytuacji gdy zabytek podlega ochronie poprzez wpis do rejestru zabytków oraz poprzez ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, organ konserwatorski wydając decyzję o pozwoleniu konserwatorskim na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest uprawniony do oceny z punktu widzenia celów organów ochrony zabytków art. 4 ustawy), istoty zabytku jako takiego oraz ustawowych cech konkretnego rodzaju zabytku (art. 3 pkt. 1, 2 i 12 ustawy). Z tych też przyczyn może odmówić udzielenia pozwolenia konserwatorskiego.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wywodził, iż realizacja nadbudowy budynku o jeszcze jedną kondygnację niekorzystnie zmieniłaby jego charakter, tym samym negatywnie wpływając na wartości przestrzenne i wzajemne relacje zabudowy tego obszaru. W opinii Ministra badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 pkt.4 i art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej badanej decyzji i organ konserwatorski wydając tę decyzję nie stosował wyżej wymienionych przepisów. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wbrew twierdzeniu skarżącego nie uznał, iż przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieobowiązujące w danej sprawie. Organ bowiem jednoznacznie wskazał, iż planowana inwestycja pod względem wysokości planowanej nadbudowy nie jest sprzeczna z zapisami wyżej wymienionego miejscowego planu. Odmowa pozwolenia wynikła natomiast z uwagi na przesłanki konserwatorskie, to jest cele organów ochrony zabytków (art. 4 ustawy), istotę zabytku jako takiego oraz ustawowych cech konkretnego rodzaju zabytku (art. 3 pkt.1, 2 i 12 ustawy).
Ponadto organ uznał za niezasadne twierdzenie, iż w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty nie zastosowano w trakcie prowadzonego postępowania art. 7, 77 § 1 kpa. Zatem brak jest podstaw do postawienia badanej decyzji zarzutu naruszenia wskazanych przepisów w sposób rażący. Analizując zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa Minister wskazał, ze badana decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne oraz wskazanie podstaw prawnych jej wydania. W uzasadnieniu faktycznym Konserwator Zabytków m.st. Warszawy opisał cechy charakterystyczne planowanej inwestycji oraz wskazał na wartości, z uwagi na które odmówiono pozwolenia konserwatorskiego.
Zatem zarzuty wnioskodawców należy uznać za nietrafne. Z tych względów zarzucane naruszenia art. 107 § 3 kpa nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa na tle badanej sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.
W uzasadnieniu organ podał, odnosząc się do zarzutów wniosku, iż zgodnie z art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten nie daje jednak podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie wiąże ten organ także w innych sprawach. W omawianej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r., natomiast decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił decyzję Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. A zatem decyzja, na którą powołuje się wnioskodawca, dotyczy innej sprawy, wobec czego nie wiąże organu w tej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu, iż uzasadnienie przedmiotowej decyzji zawiera wadliwe stwierdzenie, że organy konserwatorskie wydając decyzje w trybie art. 36 ustawy o ochronie zabytków nie są związane treścią art. 7 oraz 18 tejże ustawy, organ wskazał, że organ nadzorczy stwierdził jedynie, iż badana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 pkt 4 i art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej badanej decyzji i organ konserwatorski wydając ją nie stosował wyżej wymienionych przepisów.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. Z. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, zarzucił naruszenie:
- - art. 156 § 2 kpa w związku z art. 7 oraz art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - poprzez przyjęcie, iż forma ochrony zabytków wskazana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być w sposób dowolny uznana przez organy ochrony konserwatorskiej za nieobowiązującą w danej sprawie, co prowadzi do konkluzji, iż organy te nie są związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- - art. 9 oraz art. 107 § 3 kpa - poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji,
- - art. 7 oraz art. 77 kpa - poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności polegające na braku wskazania w jaki sposób planowana inwestycja zakłócać będzie układ urbanistyczny "Saskiej Kępy" wpisany do rejestru zabytków, jak również poprzez niewskazanie podstawy uznania przez organy, iż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dotyczą planowanej inwestycji,
- - art.110 kpa - poprzez przyjęcie, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] nie był związany treścią swego rozstrzygnięcia tj. treścią decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...],
- - art. 127 § 3 kpa w związku z art. 24 pkt. 5 kpa - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę co decyzję ją poprzedzającą.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Podkreślił, że kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, nieważnościowym. Zaznaczając, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, wskazał, że skarżący powołał się we wniosku na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 in fine kpa – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Ustalając zaistnienie wyżej wymienionej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Sąd I instancji powołał się na piśmiennictwo (B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H Beck, Warszawa 2004, str. 729-730) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, z dnia 17 września 1997 r. sygn. akt III SA 1425/96), wywodząc, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa będące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r. sygn. akt V SA 1970/98).
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że organy rozpoznając wniosek skarżącego zasadnie odmówiły stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że objęta wnioskiem decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Decyzje podjęte na tej podstawie wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, bowiem przepis nie określa w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna opierać się na ustaleniu jaki konkretna inwestycja będzie miała wpływ na chronione wartości danego obszaru zabytkowego.
Sąd oceniając objętą wnioskiem decyzję uznał, iż nie narusza ona w sposób rażący prawa. Wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego dotyczył nadbudowy parterowego budynku na terenie działki nr [...] położonej przy ul. E. w W. W opinii Sądu I instancji, organ oceniając pod kątem zarzutów wniosku prawidłowo wskazał, że pozwolenie na prowadzenie wszelkich prac przy zabytkach wydaje się na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie wpisu do rejestru zabytków. Wyżej wymieniona nieruchomość stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa", wpisanej do rejestru zabytków pod numerem A-942 decyzją z dnia 2 kwietnia 1979 r., co stanowi podstawę prawną do wydania przez Stołecznego Konserwatora Zabytków decyzji w przedmiotowej sprawie.
Ponadto przedmiotowy obszar podlega ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Saskiej Kępy (uchwała nr LXXXIII/2764/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 19 października 2006 r. – Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego nr 227, poz. 8461). Ochronie konserwatorskiej na obszarze wyżej wymienionej strefy podlega historycznie ukształtowany układ przestrzenny i forma zabudowy, w tym gabaryty poszczególnych budynków, podziały ich elewacji wraz z rysunkiem stolarki. W związku z powyższym przy realizacji nowych inwestycji na wyżej wymienionym obszarze podstawową zasadą jest konieczność utrzymania odpowiednich proporcji pomiędzy nowoprojektowanym zagospodarowaniem a istniejącą zabudową i terenami zielonymi, kształtującymi zabytkowy charakter tej strefy. Historycznie ukształtowana kompozycja przestrzenna Saskiej Kępy wywodząca się z idei "miasta-ogrodu" oparta jest na zabudowie willowej i wielorodzinnej rozplanowanej wzdłuż ciągów komunikacyjnych lokowanych w swobodnie przenikającej się przestrzeni terenów zielonych.
O ile budynki willowe oparte były często na wolnym rzucie, to zabudowę wielorodzinną kształtowano głównie w formie bliźniaczej, szeregowej lub zwartych dwu i trójsegmentowych bloków o tych samych gabarytach, często wspólnym gzymsie koronującym i kącie nachylenia połaci dachowych. Równoważnym elementem zaprojektowanym w oryginalnym układzie urbanistycznym Saskiej Kępy były otwarte przestrzenie w zabudowę, stanowiące strefy otwarcia na wnętrza działek, dzięki czemu zachowany był charakter zabudowy wolnostojącej w otoczeniu zieleni.
Wojewódzki Sąd stwierdził, że budynek istniejącego pawilonu na działce nr [...] zrealizowany został niezgodnie z historyczną linią i układem sąsiedniej zabudowy w tym rejonie, gdyż powstał jako nadbudowa istniejącej tu pod poziomem terenu struktury, nieznacznie wykraczając poza jej obrys. Z tego względu nie można przyjąć, że obiekt ten zlokalizowany został w sposób zupełnie dowolny w kontekście istniejącego układu przestrzennego tego terenu. Ponadto inwestycję tę zrealizowano na działce, która została wtórnie wyodrębniona poprzez wydzielenie z pierwotnej historycznej działki budynku mieszkalnego. Działka zabudowana tym budynkiem stanowiła jednolitą oryginalnie całość funkcjonalno-przestrzenną wraz z podziemnymi korytarzami, przeznaczonym do obsługi sąsiedniego bloku mieszkalnego.
Mając na uwadze powyższe okoliczności i niekorzystne przekształcenia oryginalnego układu przestrzennego tego terenu sprzeczne z historycznym charakterem tej parceli, Stołeczny Konserwator Zabytków decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. dopuścił jednak realizację nowego obiektu na przedmiotowej działce stwierdzając, iż jego realizacja nie wpłynie na dalsze obniżenie walorów zabytkowych przekształconej nieruchomości. Organ konserwatorski w ww. decyzji pozwolił na realizację tej inwestycji jedynie w formie parterowego obiektu, stwierdzając, iż jego "kubatura nie ingeruje w otaczającą historyczną zabudowę" oraz "proponowany obiekt w swej kompozycji harmonizuje z historyczną zabudową Saskiej Kępy". Uznał bowiem, że gabaryty i charakter tego pawilonu będą stanowić formę uzupełnienia istniejącej zabudowy historycznej i nie będą nad nią dominować, wpisując się w charakter zabudowy przedwojennej.
Ponadto inwestycja ta była zgodna z ustaleniami planu miejscowego dopuszczającego jako przeznaczenie towarzyszące (dla przedmiotowego rejonu) usługi nieuciążliwe o charakterze lokalnym (pracownię usług fotograficznych).
Sąd I instancji podniósł następnie, że przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na nadbudowę istniejącego pawilonu o dodatkową kondygnację organ konserwatorski wziął pod uwagę stopień przekształcenia w tym rejonie chronionego układu strefy Saskiej Kępy wpisanej do rejestru zabytków oraz fakt wydanego pozwolenia na realizację istniejącego pawilonu. Z tego względu uznał, że charakter obecnego zagospodarowania działki nr [...] i gabaryty istniejącego, parterowego obiektu są optymalne w kontekście sąsiedniej zabudowy historycznej i nie mogą być dalej powiększane. W tym kontekście nie zgodzono się ze stwierdzeniem, że stopień przekształcenia działki nr [...] i fakt realizacji na jej terenie parterowego obiektu, a tym samym zmiana historycznego układu tej części Saskiej Kępy, uprawniają do kontunuowania tego procesu, który z tego względu nie będzie miał wpływu na chronione walory tego obszaru.
Dlatego rozstrzygnięcie organu konserwatorskiego zawarte w decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. odnosiło się również do kwestii wpływu planowanej nadbudowy istniejącego pawilonu na stopień zachowania otwartej przestrzeni na terenie przedmiotowej działki. Przyznając, że budowa pawilonu ograniczyła w pewnym zakresie przestrzeń wokół budynku mieszkalnego, w stosunku do stanu pierwotnego, uznano, że właśnie dlatego konieczne jest zahamowanie procesu dalszego ograniczania tej przestrzeni i otwarcia na wnętrza działek. Zauważono, że kwestia zachowania otwartych przestrzeni w zabudowie charakterystyczna dla układu przestrzennego strefy Saskiej Kępy, postulowana również w zapisach planu miejscowego, nie odnosi się wprost do konieczności pozostawienia niezabudowanych fizycznie terenów pomiędzy poszczególnymi obiektami, ale dotyczy utrzymania otwarcia w obrębie zasadniczych gabarytów tej zabudowy, w celu zachowania jej eksponowanego charakteru.
W tym też kontekście niekorzystnego oddziaływania nadbudowanego budynku pawilonu na sąsiednią zabudowę historyczną, Stołeczny Konserwator Zabytków w zaleceniach konserwatorskich z dnia [...] lipca 2010 r. opiniował negatywnie wprowadzenie dodatkowej powierzchni użytkowej w formie tarasu na poziomie dachu nadbudowanego pawilonu. Pomimo faktu, iż elementy te nie powodują w sposób trwały przekształcenia chronionego układu przestrzennego strefy Saskiej Kępy, to jednak w ocenie organu konserwatorskiego oddziałują negatywnie na odbiór zabytkowej zabudowy tego obszaru.
Stwierdzając, że z samego faktu wpisania obszaru do rejestru zabytków nie wynika całkowity zakaz podejmowania działań na tym obszarze, wywiedziono, że konsekwencją tego stanu rzeczy jest, iż na obszarze tym obowiązuje prymat działań konserwatorskich nad inwestycyjnymi oraz ograniczenie prawa własności, w związku z wpisem tego terenu do rejestru zabytków i objęcia go ochroną prawną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego względu na obszarze tym dopuszczalne są tylko takie działania, które zmieniając istniejący układ przestrzenny wpisują się w historyczne założenie urbanistyczne, stanowią dopełnienie istniejącej zabudowy o walorach zabytkowych i architektonicznych, respektując jej skalę i charakter stylowy, a ponadto nie skutkują trwałym uszczerbkiem na chronionych walorach tego zabytkowego zespołu. Podkreślono, że szczegółowe ustalenia w kwestii dopuszczalnych pod względem konserwatorskim działań na terenie ww. obszaru wpisanego do rejestru zabytków zawarte są jedynie w ustaleniach miejscowego planu.
Ustalenia te są wiążące dla organu konserwatorskiego, jednak przepisy te mające charakter prawa lokalnego nie mogą w opinii organu konserwatorskiego sankcjonować działań, które spowodować mogą uszczerbek w wartościach zabytkowych tego obszaru i zespołu zabudowy chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków. Z tego względu Stołeczny Konserwator Zabytków stwierdził, iż charakter ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinien być indywidulanie doprecyzowany przez organ konserwatorski jako specjalistę w tej dziedzinie dla każdej z planowanych na tym obszarze inwestycji. W tym kontekście, w opinii organu konserwatorskiego, należy rozumieć § 73 planu, ustalający dla kwartału oznaczonego symbolem [...] obejmującego przedmiotowy teren, utrzymanie funkcji z zakresu – przeznaczenie podstawowe: mieszkalnictwo, przeznaczenie towarzyszące: usługi nieuciążliwe o charakterze lokalnym.
Zapisy te wskazują również między innymi na maksymalną wysokość zabudowy projektowanej w nawiązaniu do zabudowy istniejącej, sąsiadującej ale nie wyżej niż 12 m npt. Nie oznacza to jednak, że dopuszczalna pod względem konserwatorskim jest realizacja obiektu o wyżej wymienionych gabarytach, ponieważ działka nr [...] została sztucznie wyodrębniona z większej, historycznej nieruchomości, której główną zabudowę stanowił istniejący po stronie południowej wielorodzinny budynek mieszkalny. Z tego względu organ konserwatorski wyjątkowo tylko dopuścił realizację jedynie parterowego pawilonu na terenie działki.
Biorąc powyższe pod uwagę należy w ocenie Sądu uznać, iż mimo zapisów miejscowego planu, oczywiście wiążącego organy ochrony konserwatorskiej, jego interpretacji – uwzględniając przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – nie można uznać za rażące naruszenie prawa.
Zdaniem Sądu I instancji, niezasadnym jest również zarzut naruszenia przez organy art. 127 § 3 kpa w związku z art. 24 pkt. 5 kpa, podnoszący, iż zaskarżoną decyzję jak i decyzję organu I instancji wydała ta sama osoba, tj. Generalny Konserwator Zabytków, bowiem jest on upoważniony ustawowo do wydawania orzeczeń (decyzji, postanowień) w zakresie powierzanych spraw, a w takiej sytuacji nie ma uzasadnienia zarzut naruszenia wspominanego art. 24 pkt. 5 kpa.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.
Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 36 w związku z art. 7 oraz art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – poprzez przyjęcie, że forma ochrony zabytków wskazana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może być w dowolny sposób rozszerzana i interpretowana przez organy ochrony konserwatorskiej, co prowadzi do konkluzji, że organy te nie są związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności:
- - zarzutu naruszenia art. 110 kpa, poprzez przyjęcie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nie był związany treścią swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2011 r.;
- - zarzutu naruszenia art. 9 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
Oceniając zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 36 w związku z art. 7 oraz art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdzić należy, że jest on wadliwie zredagowany, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną powinna określić podstawę prawną według najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, a także wskazać konkretne jednostki redakcyjne zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem rolą Sądu domyślanie się podstaw prawnych zaskarżenia (por. np. wyrok z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2017/14).
Przepis art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami składa się z ośmiu ustępów, a jego ust. 1 z dwunastu punktów. Przepis art. 7 tej ustawy ma cztery punkty, a art. 18 składa się z dwóch ustępów, przy czym jego ust. 2 ma trzy punkty. Każda z tych jednostek redakcyjnych zawiera inną treść normatywną.
Skarżący kasacyjnie nie wskazał, które konkretnie – w jego opinii – przepisy zostały naruszone i na czym polegała oczywistość naruszenia.
Odnosząc się do tego zarzutu zauważyć trzeba, że organ ochrony konserwatorskiej był związany treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak plan miejscowy nie ogranicza kompetencji organu w zakresie działań mających chronić zabytki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zastępuje konserwatora zabytków i nawet zgodność z planem zamierzonej inwestycji nie pozbawia organu konserwatorskiego możliwości odmowy pozwolenia na jej realizację w sytuacji, gdy uzasadniają taką odmowę przesłanki konserwatorskie. Takie zaś względy legły u podstaw odmowy udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Odmowa ta nie wynikała więc z uznania, że organy ochrony konserwatorskiej nie są związane zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz z uznania, że uzasadniają ją cele ochrony zabytków.
W odniesieniu do zarzutu naruszenie przepisów postępowania mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności: zarzutu naruszenia art. 110 kpa, poprzez przyjęcie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nie był związany treścią swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz zarzutu naruszenia art. 9 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez niedostateczne uzasadnienie decyzji, zauważyć wypada, że wbrew wywodom skargi kasacyjnej w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się do problematyki wynikającej z art. 18 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Brak zaś wyraźnego odniesienia się do treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie miał wpływu na wynik sprawy. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ I instancji dokonał analizy projektowanej inwestycji w kontekście regulacji zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i odmówił udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji z uwagi na przesłanki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a nie z uwagi na treść planu miejscowego.
To rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. Odmawiając zatem stwierdzenia nieważności tej decyzji Minister trafnie podkreślił, że organ ten nie uznał, iż przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są nieobowiązujące w tej sprawie, bowiem odmowa udzielenia pozwolenia na nadbudowę wynikła z uwagi na przesłanki konserwatorskie. Powyższe zostało wskazane w motywach skarżonego kasacyjnie wyroku przez Sąd I instancji (s. 2 uzasadnienia) w opisie zapadłych w sprawie decyzji.
Podsumowując zaś swoje rozważania Sąd ten prawidłowo wywiódł, że mimo zapisów miejscowego planu, oczywiście wiążącego organy ochrony konserwatorskiej, jego interpretacji – uwzględniając przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – nie można uznać za rażące naruszenie prawa.
Jeżeli zatem nawet Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w sposób wyraźny do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego, to nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1511/08). Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że w realiach niniejszej sprawy, w której przedmiotem kontroli są decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw i nie mogły zostać uwzględniony.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.