Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 783/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty Augustowskiego z dnia [...] października 2006 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego wraz z parkingami i towarzyszącą infrastrukturą na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] położonych przy ulicy M. w A. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Starosta Augustowski odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przedłożona przez J. K. – Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe w B. dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa budowlanego i przepisach towarzyszących.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Wojewoda Podlaski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przedstawiona dokumentacja nie spełnia wymogów określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł inwestor.
Wyrokiem z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 195/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego. Podniósł, że uzasadnienie decyzji nie zawiera informacji w oparciu o jakie dokumenty organ ustalił, iż powierzchnia centrum będzie wynosiła 2094,44 m2.
Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Podlaski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzje Starosty Augustowskiego z dnia [...] października 2006 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że przedstawiony projekt nie jest zgodny z decyzją ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dla niniejszej inwestycji. Powierzchnia sprzedażowa centrum wynosi 2094,44m2, a nie jak to ustalono w decyzji – 1900 m2. Powierzchnię sprzedażową organ obliczył na podstawie tabeli wyrysowanej na arkuszu rzutu parteru. Do powierzchni tej zaliczył strefę samoobsługową, strefę komunikacji oraz strefę kas. Z pisma Burmistrza Miasta A. z dnia [...] października 2004 r. wynika, że inwestor w celu odprowadzania wód opadowych z parkingu zobowiązany będzie do wybudowania nowego kolektora deszczowego. Kwestia odprowadzania wód opadowych jednakże została w projekcie pominięta.
Projekt nie spełnia również wymogów określonych przez zarządców dróg w zakresie wjazdów i wyjazdów z terenu inwestycji. Projekt zagospodarowania działki, mimo iż pozwolenie na budowę dotyczy tylko wybranych obiektów, nie obejmuje całego zamierzenia inwestycyjnego. Uchybia to wymogom zawartym w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł J. K. domagając się jej uchylenia. Inwestor zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
- – art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, polegające na wydaniu decyzji odmownej pomimo braku podstaw;
- – art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy – Prawo budowlane, polegające na błędnym uznaniu przez organ, iż brak jest oświadczenia właściwego zarządcy wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych;
- – art. 107 i art. 6 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy faktycznej i prawnej, na której oparto rozstrzygnięcie;
- – art. 2 ust. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 1118 ze zm.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ponadto organ podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2007 r. K. P. M. sp. z o.o. z siedzibą we W. wniosła o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę inwestycji położonej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Spółka przedłożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania tym terenem na cele budowlane. W związku z powyższym organ powziął wątpliwość kto posiada aktualnie prawo do dysponowania tymi nieruchomościami i zwrócił się do skarżącego o przedłożenie przez niego aktualnego oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane.
Skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. oświadczył, że nie ma przeciwwskazań do ubiegania się przez dwa podmioty o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji na tych samych działkach. Ponadto skarżący stwierdził, że wycofa swój wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w chwili uprawomocnienia się decyzji pozwalającej na budowę wydanej na rzecz spółki K. P. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2008 r. pełnomocnik organu poinformował Sąd, że decyzja udzielająca spółce K. P. pozwolenia na budowę uprawomocniła się, a skarżący nie cofnął swojego wniosku o pozwolenie na budowę.
Wyrokiem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że przedstawiony przez skarżącego projekt budowlany jest niezgodny z warunkami określonymi w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że z projektu tego wynika, iż centrum będzie miało powierzchnie sprzedażową równą 2094,44 m2, a więc większą niż ustalona w decyzji o warunkach zabudowy. Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że do pojęcia "powierzchni sprzedażowej" nie zalicza się strefy kas i strefy komunikacyjnej, gdyż obie te strefy przeznaczone są do użytku klientów centrum. Zdaniem Sądu przedmiotowy projekt nie spełnia także wymogów określonych przez zarządców dróg. Brak jest uzgodnienia z Powiatowym Zarządcą Dróg wjazdu na działkę nr [...] z ulicy W. P. Zaś uzgodnienie z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad zmiany lokalizacji zjazdu z ulicy M. na działkę [...] wydane zostało pod warunkiem, iż wszystkie inwestycje będą dokonywane na określonych przez organ warunkach.
Sąd nie zgodził się z zarzutem naruszenia przez organ przepisów postępowania. Stwierdził że zaskarżona decyzja wskazuje podstawę faktyczną i prawną decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił ponadto, że za oddaleniem skargi przemawia fakt, iż na wniosek spółki K. P. wydana została w dniu [...] listopada 2007 r. przez Starostę Augustowskiego decyzja pozwalająca na budowę samoobsługowego obiektu handlowego, z kontenerami, parkingiem, przyłączem wodociągowym i kanalizacją sanitarną, wiatą na wózki sklepowe na tych samych działkach, tj.: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zatem skarżący nie posiada aktualnie prawa do dysponowania nieruchomościami. Tym samym odpadł podstawowy warunek do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Od powyższego wyroku J. K. – Przedsiębiorstwo Handlowo–Usługowe w B. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- – art. 2 ust. 19 ustawy 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że do "powierzchni sprzedaży" należy doliczyć strefę komunikacyjną i strefę kas;
- – art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy – Prawo budowlane polegające na błędnym uznaniu, iż projekt budowlany winien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, pomimo że wniosek skarżącego nie obejmował budowy lub przebudowy wjazdu, a działka objęta wnioskiem posiadała infrastrukturę wjazdu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "powierzchnię sprzedażową" należy rozumieć jako część ogólnodostępną obiektu handlowego stanowiącą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów. Do powierzchni tej nie należy wliczać powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp. Stanowisko takie reprezentuje, zdaniem skarżącego, także Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
Ponadto autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wykorzystanie przez inwestora istniejącego już wjazdu na nieruchomości nie wymaga uzyskania stosownej zgody. W przedmiotowej sprawie nie było wymagane w ogóle oświadczenie właściwego zarządcy dróg, gdyż wniosek skarżącego nie obejmował budowy lub przebudowy dojazdów do terenu obejmującego całość inwestycji. Ponadto, w myśl przepisów ustawy – Prawo budowlane, przebudowa dróg nie wymaga pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej podniesiono także, że Sąd I instancji zbyt lakonicznie uzasadnił swoje orzeczenie w sytuacji pojawienia się w niniejszej sprawie zagadnień wzbudzających liczne kontrowersje.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy zatem Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać ją wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty ograniczają się do zarzutu naruszenia prawa materialnego polegającego na "błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu" art. 2 ust. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy – Prawo budowlane.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przede wszystkim zauważyć, że "błędna wykładnia" danego przepisu jest pojęciem odmiennym od niewłaściwego zastosowania przepisu. Przez błędną wykładnię należy bowiem rozumieć mylną interpretację normy prawnej, podczas gdy niewłaściwe zastosowanie przepisu to tzw. błąd subsumcji, inaczej mówiąc wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Z alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego a także z odmiennej treści każdego z tych pojęć wynika, że nie są one tożsame. O ile więc autor skargi kasacyjnej zamierzał zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu obydwu tych postaci naruszenia prawa materialnego to powinien wyraźnie wskazać w czym upatruje naruszenie przez sąd wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów w przypadku niewłaściwego ich zastosowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek odniesienia do tej postaci naruszenia prawa materialnego. W tej sytuacji rozważenia wymagać będzie jedynie zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.
1. Odnosząc się do sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 2 ust. 19 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny. Istota tego zarzutu sprowadza się – jak wynika z jego uzasadnienia – do zakwestionowania zaprezentowanej przez sąd interpretacji pojęcia "powierzchni sprzedaży". Definicja tego pojęcia zawarta została w art. 2 pkt 19 cyt. ustawy, który stanowi, iż pod pojęciem "powierzchni sprzedaży" rozumieć należy "tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.)".
Rozbieżność stanowisk dotyczy powierzchni przeznaczonych pod kasy i komunikację. Skarżący uważa, iż tak strefa kas, jak i strefa komunikacji, rozumiana jako miejsce przeznaczone do przemieszczania się klientów w obrębie ogólnodostępnej powierzchni obiektu przeznaczonej do bezpośredniej sprzedaży, winny być zaliczane do tzw. powierzchni pomocniczej a nie do powierzchni sprzedaży.
Odmienny pogląd w tej kwestii zaprezentował Sąd I instancji przyjmując, iż zarówno "strefa kas", jak i "strefa komunikacji" w przytoczonym wyżej rozumieniu winny być zaliczone do powierzchni sprzedaży.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawione przez Sąd I instancji stanowisko. Nie sposób nie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że tak "strefa kas" związana z regulowaniem należności za nabyty towar, jak i "strefa komunikacyjna" przeznaczona dla przemieszczania się klientów, w obrębie powierzchni przeznaczonej do bezpośredniej sprzedaży, stanowią tzw. powierzchnię sprzedaży w rozumieniu art. 2 ust. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten zawiera wskazania jakiego rodzaju powierzchnie należy zaliczyć do tzw. powierzchni pomocniczych. Tak więc są to powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej.
Nie sposób do wyliczonych tu typów powierzchni zaliczyć strefy kas i strefy komunikacji rozumianej jako miejsce przeznaczone do przemieszczania się klientów w obrębie powierzchni obiektu przeznaczonej do bezpośredniej sprzedaży.
- 2. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego – przez błędną wykładnie ww. przepisu.
Zgodnie z treścią tego przepisu "projekt budowlany powinien zawierać (...) stosownie do potrzeb: oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną, zgodnie z przepisami o drogach publicznych".
Przede wszystkim podkreślić należy, że Sąd nie dokonywał wykładni tego przepisu. Podzielając dokonane przez organy administracji ustalenia uznał jedynie, iż przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania terenu zawierający rysunek przebudowy zjazdu od ul. Wojska Polskiego nie spełnia wymogów zarządcy drogi odnośnie zaprojektowania tego zjazdu. Nie jest to więc sprawa interpretacji tego jasnego w swej treści przepisu lecz jego zastosowania.
Kwestionując przyjęte przez Sąd za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne, dotyczące przebudowy zjazdu w zasadzie ograniczono się do polemiki z tymi ustaleniami co wyklucza możliwość uznania przedstawionego wyżej zarzutu za zasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.