Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 79/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] listopada 2006 r., znak: SKO-I-7334/1221/247/2006 utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta Bochni z dnia [...] września 2006 r., znak: GKI 7624/16/06 stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia określonego jako budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [...] ze stacji paliw w miejscowości Bochnia km 15+200 w zakresie: poszerzenia jezdni drogi wojewódzkiej, przebudowy chodników oraz przebudowy odcinka kanalizacji deszczowej i studzienek deszczowych, na działkach nr [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w Bochni - w pełnym zakresie odpowiadającym wymaganiom określonym w art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), a szczególnie w zakresie oddziaływania hałasu, emisji spalin, gospodarki ściekowej i analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem.
Organ pierwszej instancji podał, że w dniu 3 kwietnia 2006 r., po wielu wcześniejszych rozstrzygnięciach w sprawie, A. K. i H. K. wystąpili o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego przedsięwzięcia. Zgodnie z postanowieniem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Bochni z dnia 2 maja 2006 r. oraz opinią Starosty Powiatu Bocheńskiego z dnia 19 maja 2006 r. przyjęto, iż przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko.
Na postanowienie organu odwoławczego W. i K. K. złożyli skargę do sądu administracyjnego wnosząc o umorzenie postępowania prowadzonego przez Burmistrza Miasta Bochni jako bezprzedmiotowego. Skarżący wskazali, że budowa wjazdu i zjazdu ma służyć obsłudze stacji paliw, na której budowę zostało uchylone pozwolenie. W sprawie wybudowanych już zjazdów i wjazdów do ww. stacji toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że stosownie do regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 56 i 72a i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) należało w niniejszej sprawie wydać postanowienie zobowiązujące do opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko, w oparciu o który zostanie wydana przez Burmistrza Bochni decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że kontrola sądowa w niniejszej sprawie ograniczona jest do zaskarżonych postanowień, natomiast nie obejmuje odrębnego przedsięwzięcia, jakim jest stacja paliw. Sąd wskazał też, iż działki na których jest planowane przedsięwzięcie znajdują się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXXV344/05 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 12 sierpnia 2008 r. (Dz.Urz. Woj. Małopolskiego Nr 526, poz. 3696). Sam fakt, że sporny zjazd i wjazd zostały już wykonane, nie ma w ocenie Sądu znaczenia dla prawidłowości postanowień wydanych w I i II instancji, natomiast może mieć znaczenie w kolejnym etapie postępowania prowadzącym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Od powyższego wyroku W. i K. K. złożyli skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Jako zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska i art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie postanowienia w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia już zrealizowanego oraz że dopuszczalne jest wydanie postanowienia w sprawie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia określonego jako budowa wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej Nr [...] ze stacji paliw w miejscowości Bochnia km 15+200, podczas gdy postanowieniem winno być objęte całe zamierzenie inwestycyjne: budowa stacji paliw wraz z wjazdem i wyjazdem na drogę wojewódzką Nr [...]. W niniejszej sprawie błędnie przyjęto, iż inwestycja polegające na budowie wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej może funkcjonować jako samodzielna całość.
Podstawami skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy są art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska - poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd powinien uchylić postanowienie w całości, bowiem naruszało ono przepisy prawa materialnego - art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez rozstrzygnięcie jedynie w odniesieniu do części inwestycji oraz art. 51 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez rozstrzygnięcie w sprawie inwestycji już zrealizowanej.
Skarga kasacyjna zarzuca również naruszenie art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzut zrealizowania inwestycji może być podnoszony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy z uwagi na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego takie postępowanie nie będzie mogło się toczyć, natomiast kolejnym etapem postępowania będzie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Pismem z dnia 3 marca 2008 r. H. K. i A. K. złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku, przede wszystkim ze względu na brak interesu prawnego skarżących W. i K. K. w postępowaniu mającym na celu stwierdzenie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko spornego przedsięwzięcia inwestycyjnego (wjazdu i wyjazdu na drodze wojewódzkiej nr [...]). W tym szczególnym postępowaniu administracyjnym wyżej wymienieni sąsiedzi inwestora nie mieli interesu prawem chronionego. Żaden bowiem przepis prawa nie gwarantował im tego. Jeżeli tak to nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji oddalił ich skargę, choć z innych powodów, czyniąc tym samym, że wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia.
Również Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do oddalenia skargi kasacyjnej w związku z brakiem interesu prawnego W. i K. K.. Sąd ten, rozpoznając skargę kasacyjną, może bowiem i powinien z urzędu badać, czy skarga ta została wniesiona przez stronę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62).
A nawet zakładając, że jest inaczej i przyjmując, że skarżący mają przymiot strony w ww. postępowaniu administracyjnym to i tak skarga kasacyjna nie mogłaby odnieść zamierzonego skutku.
Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania, wymienione w przepisach § 2 przywołanej regulacji, to zaś oznacza, że sąd ten nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej, a zarzuty niniejszej skargi kasacyjnej dotyczą przepisów, których Sąd pierwszej instancji nie naruszył.
Nie można bowiem zasadnie twierdzić, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego w związku z tym, iż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902) przyjął, że w sprawie dopuszczalne było ustalenie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedmiotowego wjazdu i zjazdu na drogę wojewódzka nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd expressis verbis wskazał na szereg przepisów i to zarówno ww. ustawy, jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które wespół stanowiły materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym na przepis § 3 ust. 1 pkt 56 ww. rozporządzenia.
Przepis ten zdaje się mieć istotne znaczenie dla oceny materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, o którym mowa, ale ta kwestia nie mogła być przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec braku w tej mierze zarzutu kasacyjnego.
Nie mógłby też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przywołanej wyżej normy art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że wjazd i wyjazd z drogi publicznej może być traktowany jako samodzielna inwestycja, jako że ani z wyżej przywołanych regulacji prawnych, ani żadnych innych nie wynika aby nie mogło tak być.
Co do zaś zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że dopuszczalne jest sporządzenie raportu dla zrealizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, to i ten zarzut nie mógłby odnieść zamierzonych skutków. Gdyby bowiem podzielić pogląd zaprezentowany w tej mierze w skardze kasacyjnej to inwestor samowolnie realizujący określone przedsięwzięcie inwestycyjne, legalizujący je, oczywiście o ile byłoby to możliwe w świetle obowiązującego prawa, mógłby skutecznie "ominąć" obowiązek sporządzenia przedmiotowego raportu, przecząc systemowej i celowościowej wykładni stosownych przepisów.
W tej sytuacji faktycznej i prawnej sprawy za niemający usprawiedliwionych podstaw trzeba byłoby uznać zarzut naruszenia art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako że w sprawie nie było przesłanek do umorzenia postępowania zakończonego zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym.
Wreszcie zamierzonego skutku nie mógłby odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 przywołanego wyżej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w kontekście jakim został postawiony (błędne wskazanie stronie skarżącej na możliwość obrony jej praw w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji), jako że nie ma to wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.