Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.M. (dalej jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Babice decyzją z [...] stycznia 2013 r. wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 789.704,04 zł za usunięcie 196 sztuk drzew gatunku sosna pospolita na działce nr [...] w miejscowości Olszyny, bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną organ powołał art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni na rok 2009 (M.P. Nr 82, poz. 725) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz.U. z 2004 r., Nr 219, poz. 2229).
Organ I instancji wyjaśnił, że 6 kwietnia 2010 r. przeprowadził wizje na działce nr [...] w miejscowości Olszyny. Ustalono, że na terenie działki wycięto 514 sztuk drzew gatunku sosna zwyczajna. Właścicielem działki jest Skarb Państwa, a dysponentem Agencja Nieruchomości Rolnych. Dzierżawcą gruntu od 2005 r. jest skarżący. Działka nie była uprawiana przez Agencję Nieruchomości Rolnych od 1993 r.
Skarżący potwierdził, że to on osobiście dokonał wycinki drzew. Według niego zgoda na wycięcie nie była wymagana, ponieważ teren objęty wycinką jest lasem. Skarżący w styczniu 2009 r. występował do Agencji Nieruchomości Rolnych o wyrażenie zgody na wycinkę drzew i dostał odpowiedź pozytywną pod warunkiem uzyskania zezwolenia z Wójta Gminy Babice. Z ustnych ustaleń ze skarżącym wynikało, że na przedmiotowej działce uprawiać będzie wierzbę energetyczną. Decyzją z [...] marca 2009 r. Wójt Gminy Babice zezwolił skarżącemu na wycięcie 50 sztuk drzew gatunku sosna w celu poprawienia wzrostu pozostałego drzewostanu.
Skarżący uzasadniając wówczas wniosek wskazywał, że zamierza wyciąć wszystkie drzewa znajdujące się na działce nr [...] w celu oczyszczenia gruntu oraz umożliwienia wykonania melioracji. Powyższe potwierdza również fakt, że skarżący powołując się na umowę dzierżawy działki nr [...], przystąpił do przetargu na odbiór komunalnych osadów ściekowych. Dlatego też organ I instancji uznał za niewiarygodne wyjaśnienia skarżącego, że planował dokonanie nowych nasadzeń.
W czasie przesłuchania, które odbyło się 8 listopada 2010 r., skarżący zmienił zeznania i oświadczył, że wyciął około 1/3 drzew od strony działki 1858, natomiast nie wie kto wyciął pozostałą część. Faktu tego nie zgłosił na Policji. Wyjaśnił, że dokonał wycinki drzew zimą 2010 r, śnieg był do kolan i na tej wysokości wyciął drzewa. W ocenie organu I Instancji, wyjaśnienia skarżącego są niewiarygodne. Ponadto żaden ze świadków nie potwierdził, że wycinka 1/3 drzew miała miejsce w zimie, wszyscy świadkowie zgodnie przyznali, że była to pora ciepła, bez śniegu.
W ocenie organu I instancji, zeznania świadków są zgodne i potwierdzają, że do wycinki drzew doszło wiosną 2010 r. Świadkowie potwierdzili, że na tym terenie rosły wcześniej sosny oraz, że grunt objęty wycinką stanowi grunty rolne, stał odłogiem od wielu lat i obrósł samosiejkami. Nie słyszeli również o żadnych kradzieżach drzewa na tamtym terenie. Zeznania świadków są wiarygodne i znajdują potwierdzenie w treści opinii biegłych.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2010 r. organ I instancji powołał biegłego, na skutek czego została wykonana inwentaryzacja i opinia. Biegły stwierdził, że drzewa, które rosły i zostały wycięte oraz pozostały na przedmiotowej działce to samosiewy sosnowe rosnące na nieuprawianym gruncie ornym. Działka nr [...] w Państwowej Ewidencji Gruntów zakwalifikowana jest jako R VI oraz nie jest przeznaczona do produkcji leśnej, nie można więc jej kwalifikować jako lasu. Nie figuruje także w uproszczonym planie urządzenia lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa. Na podstawie tego organ I instancji stwierdził, że działka nie stanowi lasu i w związku z tym skarżący nie był zwolniony z obowiązku uzyskania zgody na wycięcie drzew.
Ponadto na podstawie informacji pisemnej pracowników Gminy Babice ustalono, że skarżący wykazywał działkę [...] do zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego zużytego do produkcji rolnej w latach 2009-2010, co stanowi dowód, że skarżący wykazywał działkę nr [...] jako grunt rolny, a nie las. Dodatkowo w § 3 ust. 1 umowy dzierżawy z 5 kwietnia 2005 r. wskazano, że dzierżawca zobowiązuje się używać przedmiot dzierżawy zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki w celu wykonania na nim działalności rolniczej i nie może zmienić przeznaczenia przedmiotu dzierżawy bez zgody wydzierżawiającego wyrażonej na piśmie.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego, przedmiotowa działka spełnia tylko jedno z kryteriów niezbędnych do uznania tego gruntu za las - kryterium powierzchni. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie wskazuje na to, że działka jest w jakikolwiek sposób związana z gospodarką leśną lub zajęta pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Zdaniem organu odwoławczego, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na terenie miejscowości Olszyny znajduje się las objęty uproszczonym planem urządzenia lasu, jednak działka nr [...] nie jest objęta uproszczonym planem urządzenia lasu z uwagi na jej przeznaczenie na cele rolnicze. Wynika to m.in. ze stanowiska Nadleśnictwa w Chrzanowie z 2 sierpnia 2010 r. oraz ze znajdującej się w aktach sprawy mapy.
Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że skarżący w 2009 r. wniósł o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew m. in. z działki [...], zaś w wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wójt Gminy Babice wydał decyzję zezwalającą na usunięcie tych drzew. W toku ówczesnego postępowania skarżący nie podnosił, że działka nr [...] stanowi las.
W ocenie organu odwoławczego, okoliczność, czy skarżący zamierzał prowadzić na działce nr [...] działalność w zakresie odbioru osadu ściekowego nie ma istotnego znaczenia, dlatego brak jest podstaw do przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę.
Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji poczynił staranne i kompletne ustalenia w zakresie gatunku, ilości i obwodów pni wyciętych drzew. Liczba i gatunek wyciętych drzew została ustalona na podstawie przeprowadzanych wizji w terenie, a ich lokalizacja ustalona została na podstawie znajdujących się w aktach sprawy szkicach rozmieszczenia pni. Dodatkowo ogólna liczba drzew, których usunięcie stwierdzono podczas wizji lokalnej 6 kwietnia 2010 r. została pomniejszona z uwagi na to, że część drzew nie przekraczała wieku 10 lat. Zatem 246 drzew, to drzewa, których wiek określono na 12 lat. Ta liczba została dodatkowo pomniejszona o liczbę drzew, które usunięte zostały z działki nr [...] w Olszynach na podstawie decyzji Wójta Gminy Babice z 31 marca 2009 r., co dało łącznie 196 drzew uwzględnionych do naliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Wiek ściętych drzew został ustalony na podstawie opinii biegłego. Biegły przedłożył opinię z 13 września 2010 r., a następnie opinia została uzupełniona 22 października 2011 r. W uzupełnieniu opinii biegły wskazał, w jaki sposób ustalił wiek drzew.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie art. 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze. zm. – dalej jako "ustawa o lasach") pojęcie lasu zakłada kumulatywne wystąpienie co najmniej dwóch elementów tj. kryterium obszarowego (lasem jest grunt o zwartej powierzchni wynoszący co najmniej 10 arów) oraz kryterium funkcjonalnego, ponieważ grunt ten musi być związany z gospodarka leśną, względnie musi być wykorzystywany na potrzeby gospodarki leśnej. W ocenie Sądu I instancji, nie można natomiast zaaprobować stanowiska prezentowanego przez skarżącego, że dla uznania gruntu za las wystarczy spełnienie samego kryterium obszarowego, w sytuacji gdy występowały na nim drzewa samosiejki. Nie stanowi to jeszcze spełnienia kryteriów wskazanych w art. 3 ustawy o lasach, ponieważ zgodnie definicją legalną lasu sformułowaną w tym przepisie, dla kwalifikowania gruntu jako leśny nie jest wystarczające spełnienie kryterium obszarowego.
Ponadto analizując przeznaczenie nieruchomości, Sąd I instancji wskazał na oznaczenie gruntu w ewidencji jako gruntu ornego. Sąd I instancji wyjaśnił, że samo oznaczenie przeznaczenia gruntów w ewidencji gruntów nie jest decydujące w każdej sytuacji dla określenia przeznaczenia gruntu, to jednak oznaczenie to nie może być pominięte, gdy wraz z innymi okolicznościami wskazuje na charakter gruntu. W niniejszej sprawie, na rolne przeznaczenie przedmiotowego gruntu wskazuje w sposób jednoznaczny treść umowy dzierżawy zawartej przez skarżącego z Agencją Nieruchomości Rolnych oddział terenowy w Opolu z 5 kwietnia 2005 r. W § 2 umowy ustalono bowiem, że wydzierżawiane nieruchomości są rolne, a w § 3, że dzierżawca zobowiązuje się używać przedmiot dzierżawy w celu wykonywania na nim działalności rolniczej i nie może zmienić przeznaczenia dzierżawy.
Dodatkowo, dążąc do jednoznacznego wyjaśnienia czy przedmiotowy grunt jest gruntem leśnym czy rolnym organy pozyskały informacje udzielone przez Nadleśnictwo Chrzanów w piśmie z 2 sierpnia 2010 r., w którym wskazano, że na terenie miejscowości Olszyny znajduje się las objęty uproszczonym planem urządzenia lasu, jednak nie obejmuje on działki nr ew. [...] ze względu na jej rolnicze przeznaczenie. Ponadto skarżący traktował przedmiotową działkę jako grunt nieleśny, ponieważ wystąpił do Wójta Gminy Babice o zezwolenie na usunięcie drzew i w piśmie z 5 stycznia 2009 r. określił, że jest to, "teren na którym rosną drzewa, przeznaczony pod rolnictwo", a "czyszczenie gruntów ma umożliwić dokonanie melioracji". Wniosek w odniesieniu do działki nr [...] ponowił 20 lutego 2009 r. wskazując, że zamierza wyciąć 150 drzew gatunku sosna stanowiących samosiejki o obwodzie pnia 10-15 cm. Zgodnie z decyzją Wójta Gminy Babice z [...] marca 2009 r. skarżący otrzymał zezwolenie na usunięcie 50 drzew o obwodzie od 10 do 25 cm.
W decyzji tej wskazano, że w zamian skarżący ma dokonać na działce nasadzenia 60 drzew zapewniając im nieskrępowany rozwój, co w kolejnych latach może doprowadzić do zakwalifikowania gruntu jako las. W ocenie Sądu I instancji, z decyzji tej wynika zatem, że teren działki nr ew. [...] nie jest gruntem leśnym, lecz ewentualnie po nasadzeniach, w przyszłości mógłby nim zostać. W związku z powyższym zarzut skargi, że organy nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, niezasadnie przyjmując, że grunt przedmiotowej nieruchomości nie stanowi lasu jest, zdaniem Sądu I instancji, niezasadny.
Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że z samego faktu, że przez okres około 20 lat przedmiotowa działka porosła samosiejkami sosny pospolitej, nastąpiło przekształcenie jej w grunt leśny. Zdaniem Sądu I instancji, skarżący wiedział o rolnym przeznaczeniu działki i nie zamierzał jej przekształcić w grunt leśny, ponieważ podejmował działania świadczące o innym wykorzystaniu działki.
Sąd I instancji przedstawił okoliczności świadczące o tym, że to skarżący wyciął drzewa z przedmiotowej działki. Sąd I instancji uznał ustalenia organu w tym zakresie za wystarczające. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo ustaliły wysokość administracyjnej kary za usunięcie 196 drzew gatunku sosna pospolita w wysokości 789.704,04 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji ewentualnie je uchylić.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., W ocenie skarżącego, Sąd I instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 dalej jako "ordynacja podatkowa"), a w szczególności art. 2 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 1 i 3 oraz w związku z art. 120 - 271 przez ich niezastosowanie. Zdaniem skarżącego, administracyjna kara pieniężna stanowi niepodatkową należność budżetową. Skarżący wskazał, że zarzut ten obejmuje również niezastosowanie art. 207 § 1 ordynacji podatkowej.
Skarżący zaznaczył, że w przypadku uznania, że naruszenie powyższych przepisów nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W ocenie skarżącego, organy naruszyły art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie odniosły się i nie wyjaśniły niedających się pogodzić różnic w zeznaniach świadków przesłuchanych w sprawie oraz wydały decyzję na podstawie rozumowania niepopartego wystarczającym materiałem dowodowym, nieprzekonującego i niespójnego.
Po trzecie, art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez ustalenie treści decyzji z 31 marca 2009 r. w sposób sprzeczny z jego rzeczywistą treścią. Doprowadziło to do błędnego przekonania, że działka skarżącego nie jest lasem (częścią lasu), a jedynie może być nim w przyszłości. Ewentualnie, w przypadku uznania, że powyższe uchybienie wynika z twierdzeń organów, skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. na skutek braku wyeliminowania w toku postępowania administracyjnego tak istotnych naruszeń przez organ art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a.
Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez brak uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organy art. 3 ustawy o lasach przez jego nieprawidłową interpretację prowadzącą do przyjęcia, że działka z której usunięto drzewa nie była lasem. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 3 ustawy o lasach, przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do wycinki drzew z działki potrzebne było zezwolenie, a także do naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody stanowiącego podstawę decyzji w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, organy naruszyły ponadto art. 2 ustawy o lasach przez jego niezastosowanie w ocenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także art. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 84 Konstytucji RP w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz z art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, przez niezastosowanie powołanych przepisów Konstytucji RP w procesie interpretacji przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji uznanie za zgodne z prawem nałożenie rażąco wysokiej kary (sankcji finansowej), w sytuacji gdy odpowiedzialność skarżącego budzi wątpliwości.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 3 ustawy o lasach przez błędną interpretację i przyjęcie, że niezbędną przesłanką uznania gruntu za las jest kumulatywne spełnienie co najmniej dwóch przesłanek z art. 3, w tym kryterium funkcjonalnego, o którym stanowi pkt 2. W ocenie skarżącego, naruszenie art. 3 ustawy o lasach polegało również na braku subsumcji stanu faktycznego do przesłanek ustalonych przez Sąd I instancji, a także błędne zastosowanie, przejawiające się w zastosowaniu dla oceny, czy działka jest lasem (częścią lasu) kryteriów, które nie wynikają z tego przepisu.
Po drugie, art. 3 ustawy o lasach w związku z art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody przez jego niezastosowanie i brak uwzględnienia, że wycinka miała miejsce w lesie i nie może być sankcjonowana pieniężną karą administracyjną, o której stanowi art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.
Po trzecie, art. 2 ustawy o lasach, przez jego niezastosowanie w ocenie stanu faktycznego sprawy (prawidłowości oceny tego stanu przez orzekające w sprawie organy), i przyjęcie, że niewielka działka położona pośrodku dużego kompleksu leśnego, niewątpliwie wykorzystywanego dla celów gospodarki leśnej i pokryta roślinnością leśną nie jest lasem (częścią tego lasu).
Po czwarte, art. 2 oraz art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 i art. 84 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie w procesie interpretacji i stosowania przepisów prawa materialnego tj art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 83 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). W ocenie skarżącego, doprowadziło to do uznania za zgodne z prawem nałożenie rażąco wysokiej kary w sytuacji, gdy odpowiedzialność skarżącego budzi wątpliwości, w związku z niezgodnością art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz niezgodnością art. 88 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 6 pkt.1 ustawy o ochronie przyrody z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim interpretacja przytoczonych przepisów ustawy o ochronie przyrody i ustawy o lasach prowadzi do przyjęcia odpowiedzialności skarżącego.
Po piąte, naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 7 in fine k.p.a., art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zakresie niewspółmierności wysokości kary do domniemanego czynu.
Po szóste, art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i 4 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 14 października 2008 r. w sprawie opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za niszczenie zieleni w roku 2009 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez zaaprobowanie nałożenia kary, której wysokość nie wynika w sposób jednoznaczny z ustawy, a z aktu o charakterze wykonawczym, który różnicuje wysokość opłaty, a pośrednio kary, wyłącznie od obwodu pnia, rodzaju i gatunku drzewa.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w razie nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium. Odwoławczego w Krakowie z 12 kwietnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Babice z 25 stycznia 2013 r. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Kontrolowane w tej sprawie decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie m.in. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Po złożeniu w tej sprawie skargi kasacyjnej zgodność powyższych przepisów z Konstytuują RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 (Dz.U. z 2014 r. poz. 926) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
"I. Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
- II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2696/14, trafnie zwrócono uwagę, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego zostały wydane kontrolowane w sprawie decyzje, nie pozostaje bez znaczenia dla oceny ich legalności. Oznacza to bowiem rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania sądu kasacyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.
W tej sprawie sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na punkt II wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowe pozostaje więc ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy. Akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego na sali rozpraw (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A 2005, nr 4, poz. 42; z 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A 2007, nr 3, poz. 26; z 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A 2007, nr 5, poz. 48). Z tą chwilą nie ma już wątpliwości, że taki akt normatywny nie spełnia standardów konstytucyjnych.
Ponadto na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP 2008, nr 5–6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym, i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne, zgodnie z zasadą lex superior derogat legi inferiori. Dlatego też brak jest logicznych przesłanek, żeby kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" zachowanych w mocy przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowanie.
Należy także uwzględnić ochronę praw jednostki oraz ekonomię procesową. Ponadto odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 52 i 102).
Udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma więc miejsca na prosty "automatyzm". Zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu, w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96).
Z tych też przyczyn słusznie podniesiono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem jak i powody, dla których Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12 – CBOSA).
Z tych względów należy poddać analizie przyczyny uznania przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także przyczyny odroczenia utraty przez nie mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z 1 lipca 2014 r. o sygn. akt SK 6/12, Trybunał eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślił, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto).
Trybunał Konstytucyjny, akceptując bowiem wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie administracyjną karą pieniężną w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości, uznał, że taka administracyjna kara pieniężna, jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem, może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają bowiem w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również na skutek wystąpienia stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność administracyjną, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu.
Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, a bez zezwolenia właściwego organu, drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od tej odpowiedzialności prawnej przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu administracyjnego. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych administracyjnej kary pieniężnej może doprowadzić sprawcę deliktu do znacznego uszczerbku finansowego i odjęcia mu prawa własności.
Podsumowując Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają zasady proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).
Z powyższego wynika więc, że intencją Trybunału Konstytucyjnego było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w odniesieniu do podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Intencję tę należało odczytać w ten sposób, że Trybunał Konstytucyjny odłożył moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu analizowanego wyroku orzekł również, że brak obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości czy też ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia administracyjną karą pieniężną jego naruszenia, spowodowałoby w istocie, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz.
Z tych względów wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, celem wprowadzenia odpowiedniej nowelizacji ustawy o ochronie przyrody. Nowelizacja ta została wprowadzona przed utratą w sposób przewidziany przez Trybunał Konstytucyjny mocy obowiązującej przepisów ustawy o ochronie przyrody, na podstawie art. 29 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 1045).
Przedmiot tej sprawy stanowi nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez zezwolenia. Nie jest to więc sytuacja, jaką analizował Trybunał Konstytucyjny w omawianym wyroku o sygn. akt SK 6/12 w kontekście odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów, których konstytucyjność została zakwestionowana. Nie dotyczy ona bowiem środków (prewencyjnej) ochrony przyrody, a więc odstraszenia przed potencjalnym, nieuprawnionym wycięciem drzew lub krzewów, ale stanu faktycznego już po jego zniszczeniu. Natomiast zastosowanie w pełni znajduje w tej sprawie argumentacja, dla której Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej kasacyjnie administracyjna kara pieniężna była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, czyli bez względu na okoliczności tego czynu, co może nie spełniać zasady proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził więc, że pomimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r. utraty mocy obowiązującej art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, przy uwzględnieniu celu tego odroczenia i w indywidualnie określonych sytuacjach, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP powyższych norm prawnych, wejście w życie znowelizowanych na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza, pozwalają na odmowę zastosowania przez sąd administracyjny powyższych przepisów w brzmieniu sprzed nowelizacji.
W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzje wydane na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 lub art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody podlegać może w określonych sytuacjach uwzględnieniu, niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP).
Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując przedmiotową sprawę miał na uwadze, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. akt SK 6/12 zapadł już po wydaniu zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 listopada 2013 r. Natomiast niewątpliwie dokonana przez Trybunał Konstytucyjna ocena konstytucyjności art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a także spowodowana tą oceną nowelizacja tych przepisów, powinna odgrywać istotne znaczenie z punktu widzenia weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz decyzji ją poprzedzającej, szczególnie, że zarzuty odnoszące się do konstytucyjności cytowanych przepisów przynajmniej częściowo trafnie podniósł skarżący w skardze kasacyjnej. Oczywiście bez wcześniejszego wyroku Trybunału Konstytucyjnego zarzuty te nie mogłoby zostać uwzględnione, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do oceny konstytucyjności przepisów obowiązującego prawa rangi ustawowej.
Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela natomiast stanowisko Sądu I instancji dotyczące kwalifikacji spornej działki. Sąd I instancji trafnie przyjął na podstawie prawidłowo ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, że przedmiotowa działka nie stanowi lasu. Z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 2 i 3 ustawy o lasach, jak również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okazały się nieuzasadnione.
Na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto zarzuty dotyczące niezastosowania w sprawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie art. 2 § 1 pkt 1, przepisy ustawy Ordynacja podatkowa stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Żaden jednak z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie stanowi, że organy właściwe do nałożenia kary są organami podatkowymi. Stąd też nakładanie kar pieniężnych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody nie może nastąpić w postępowaniu podatkowym, o którym stanowi dział IV Ordynacji podatkowej.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżone orzeczenie i jednocześnie rozpoznał skargę. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą zobowiązane uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku zgodnie z art. 153 p.p.s.a., orzekając na podstawie obecnie obowiązujących, znowelizowanych przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Z tych względów i na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a., natomiast mając na uwadze, że powodem uchylenia zaskarżonego wyroku oraz decyzji organu I i II instancji był wyrok Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny zasądził koszty postępowania jedynie w części, w pozostałym zakresie odstępując od ich zasądzenia na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.