Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 536/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Op 364/19 po rozpoznaniu skargi Wojewody Opolskiego stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Radłów z dnia [..]., nr [..] w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

We wniesionej do Sądu, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.- dalej zwanej p.p.s.a.), skardze na uchwałę Nr [..] Rady Gminy Radłów z dnia [..]r. w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Radłów (dalej: Uchwała, Regulamin) Wojewoda Opolski wskazał, że w toku badania legalności aktu stwierdzono liczne istotne naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1437, dalej: u.z.z.w.) przez naruszenie zawartej tam delegacji ustawowej, w części poprzez jej przekroczenie, a w części przez jej niewypełnienie, albowiem:

1. - w § 3 pkt 4 Regulaminu zawarto zobowiązanie przedsiębiorstwa do prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi, jednakże nie wskazując szczegółowych parametrów jakościowych wody. Określenie w przepisach odrębnych podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych w konkretnym przypadku. Mając na uwadze fakt, że woda pobierana jest z różnych ujęć, może ona posiadać inne parametry niż te, które wynikają z Rozporządzenia Ministra Zdrowia, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określonego tymi przepisami. Tym samym według Wojewody brak określenia w Regulaminie minimalnego poziomu jakościowego wody, stanowi naruszenie prawa, albowiem delegacja z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. została wypełniona jedynie częściowo. W sytuacji gdy w § 15 ust. 1 Regulaminu przewidziano, że odbiorca ma prawo do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, to brak wskazania w regulaminie konkretnego minimalnego poziomu świadczonych usług dotyczących jakości dostarczanej wody czyni możliwość złożenia reklamacji w tym zakresie niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną,
2. - w § 5 ust. 3 Regulaminu przewidziano, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne udostępnia na swojej stronie internetowej aktualnie obowiązujące ogólne warunki umów, co według organu nadzoru, stanowi scedowanie przez radę gminy obowiązku wynikającego z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Regulacja ta stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż u.z.z.w. wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie, nie przewidując żadnej podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 641/14, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 października 2010 r., sygn. akt II SA/Go 511/10),
3. - w § 5 ust. 4 Regulaminu wskazano, że umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta na czas określony lub nieokreślony, pomimo tego, że kwestia ta jest zagadnieniem cywilnoprawnym i powinna być regulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem, a odbiorcami, nie zaś w regulaminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 896/17). Określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowi więc ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony, nie mając podstaw prawnych, do zawarcia takiej regulacji w przepisach prawa miejscowego,
4. - w § 6 pkt 1 Regulaminu, postanowiono, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikujące wnioskodawcy, między innymi numer NIP lub REGON. Tożsamy zapis znalazł się w również w § 7 pkt 1 Regulaminu. W ocenie organu nadzoru zobowiązanie wnioskodawcy do podania numerów: PESEL, REGON lub NIP narusza w sposób istotny art. 19 ust. 5 pkt 2 w związku z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w., gdyż w świetle regulacji ustawowych podanie tych numerów nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków. Określenie w regulaminie warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług oznacza, że powinny się w nim znaleźć tylko niezbędne dane konieczne do zawarcia takiej umowy. Jeżeli osoba ubiegająca się o jej zawarcie przedłoży wniosek w tym przedmiocie, wskazując imię i nazwisko oraz adres (lub odpowiednio imię i nazwisko oraz adres osoby korzystającej z lokalu), to już te dane osobowe powinny umożliwić podpisanie stosownego kontraktu, zatem domaganie się dodatkowych danych, jak PESEL, REGON czy NIP nie jest warunkiem koniecznym do zawierana umów na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 391/17),
5. - w § 7 pkt 3 i 4 Regulaminu nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4).

Według skarżącego w przepisach u.z.z.w. nie przewidziano konieczności załączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat. Żaden z przepisów u.z.z.w. nie zawiera także obowiązku dołączania do wniosku o zawarcie umowy schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku,

1. - w § 8 ust. 3 Regulaminu zawarto w zakresie ustalenia okresów rozliczeniowych odsyłanie do postanowień umowy, choć tego rodzaju regulacja nie wyczerpuje delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., gdyż niezbędne jest ustalenie mocą aktu prawa miejscowego minimalnych okresów rozliczeniowych stosowanych przez przedsiębiorstwo,
2. - w § 11 ust. 1 Regulaminu wskazano, że dostęp do usług przedsiębiorstwa wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych oraz techniczne możliwości istniejących urządzeń: ich stan techniczny, przepustowość, zdolność produkcyjna i lokalizacja nieruchomości. Zapis ten narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w., gdyż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 u.z.z.w. oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 162/19). Z kolei w § 11 ust. 2 Regulaminu wskazano, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 u.z.z.w., co według organu nadzoru narusza dyspozycję art. 19 i art. 21 u.z.z.w., gdyż treścią regulaminu nie może być określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Poza tym takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a także są nieprecyzyjne,
3. - w § 13 ust. 6 Regulaminu, przewidziano, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Organ stanowiący zamiast określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, zwolnił (ograniczył) przedsiębiorstwo - w sytuacji zaistnienia pewnych okoliczności faktycznych - z ustawowej powinności wynikającej z art. 5 ust. u.z.z.w. do zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostawy wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakości dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 43/19). Regulacja zbliżona do zawartej w § 13 ust. 6 Regulaminu byłaby dopuszczalna, gdyby przepis ten został przeformułowany i odnosił się do obowiązku informowania odbiorców w konkretnych przypadkach wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług przez przedsiębiorstwo.

Zastrzeżenia organu nadzoru budzi również użyty w § 18 ust. 2 Regulaminu nieprecyzyjny zwrot "niezwłocznie", który może powodować wątpliwości interpretacyjne. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne, gdyż przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób wyczerpujący, precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. polegającego na niewskazaniu w regulaminie jakości dostarczanej wody wyjaśnił, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony w Regulaminie poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 ustawy tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, a co za tym idzie, skoro w regulaminie nie dokonano dalszego uszczegółowienia parametrów jakościowych wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, oznacza to, że przedsiębiorca dostarczający usługi jest zobowiązany zachować przynajmniej ten minimalny, wskazany w ww. przepisach poziom usług. Wskazanie takie zawarto w opinii PGW Wody Polskie z dnia [..]r., stwierdzającej, iż Gmina może wprawdzie wprowadzić zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w żadnym razie, nie ma takiego obowiązku.

Co do zarzutów dotyczących § 5 ust. 3 i 4 Regulaminu, które zawierały odniesienia do umowy zawieranej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, nie doszło do scedowania uprawnień gminy na przedsiębiorstwo, co miałoby naruszyć przepis art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. Przywołane w skardze orzeczenia dotyczyły uprawnienia do sporządzenia wzoru wniosku o zawarcie umowy, a skarżony przepis takiego uprawnienia nie zawiera i stanowi jedynie informację, gdzie znajdują się ogólne warunki umowy. Same zaś konieczne elementy takiego wniosku, warunki i tryb zawarcia umowy zostały określone zostały w § 5 i § 6 Regulaminu. Nie zgodzono się także jakoby zamieszczenie w § 5 ust. 4 Regulaminu informacji, że umowa może być zawarta na czas określony lub nieokreślony stanowiło nieuprawnioną ingerencję w stosunek cywilnoprawny między przedsiębiorstwem, a odbiorcą usług. Zasadniczo umowy o świadczenie usług mogą być zawierane na czas określony lub nieokreślony.

Wskazanie tej możliwości nie zawęża w żaden sposób swobody kontraktowania, tak jakby to miało miejsce w sytuacji wskazania tylko jednej z tych dwóch możliwości. Nadto zwrócono uwagę, że sam skarżący popada w sprzeczność sugerując z jednej strony, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie jest uprawnione do określenia warunków umowy, a z drugiej strony podkreślając cywilnoprawny charakter tego stosunku zarzuca gminie nieuprawnioną ingerencję w postanowienia umowne.

Organ nadzoru błędnie również interpretuje zapisy § 6 pkt 1 i § 7 pkt 1 Regulaminu twierdząc, że numery REGON i NIP są obligatoryjnymi elementy wniosku i że żądanie ich podania jest nieuprawnione. Ta błędna interpretacja doprowadziła do uznania, że naruszono art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 i 6 u.z.z.w. Zauważono, że ze sformułowania tych przepisów regulaminu wynika, że żądanie podania tych danych jest fakultatywne oraz dotyczy wyłącznie osób prowadzących działalność gospodarczą. Z kolei w ramach § 7 pkt 3 i 4 Regulaminu zobowiązano właścicieli lub zarządców budynków wielolokalowych wyłącznie do przedłożenia dokumentów celem wykazania spełnienia obowiązków, które na te podmioty nakłada u.z.z.w. m.in. w art. 6 ust. 6a.

Odnośnie zarzutu skargi, że § 8 ust. 3 Regulaminu nie wypełnia delegacji ustawowej z powodu braku wskazania minimalnych okresów rozliczeniowych stwierdzono, że na możliwość uregulowania tej sprawy poprzez odesłanie do warunków umowy wskazał sam organ regulacyjny w opinii z dnia 25 września 2018 r. Natomiast zapisy § 11 ust. 1 i 2 Regulaminu, wskazywane w skardze, jako naruszające art. 15 ust. 4, 19 i 21 u.z.z.w. mają charakter wyłącznie informacyjny i stanowią wskazanie usługobiorcom, co wpływa na możliwość dostępu do usług i jakie są możliwości uzyskania konkretnych danych. Dodanie tych zapisów odbyło się zgodnie z sugestią zawartą w opinii organu regulacyjnego. Konkretne techniczne warunki dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych uregulowano w § 11 ust. 3 Regulaminu, co organ nadzoru pominął w swojej argumentacji, o mającym mieć miejsce naruszeniu prawa.

Odnosząc się do zarzutu skargi, jakoby § 13 ust. 6 Regulaminu naruszał art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. stwierdzono, że wyliczenie zwarte w przepisie ma charakter jedynie przykładowy, a tym samym nie narusza reguł ustalonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Końcowo wskazano, iż nie sposób zgodzić się też z zarzutem skargi, że nieprawidłowe jest użycie w § 18 ust. 2 Regulaminu zwrotu "niezwłocznie", który dotyczy przekazania informacji o ilości pobranej wody na cele ppoż. Jest to wprawdzie zwrot niedookreślony, jednak powszechnie przyjmuje się, że jest on równoznaczny z określeniem "bez nieuzasadnionej zwłoki", czyli jak najszybciej, w najwcześniej możliwym terminie. W regulacji dotyczącej działań z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest to zwrot jak najbardziej adekwatny do specyfiki materii, którą reguluje.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 u.z.z.w. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę.

Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).

Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest obowiązany do dokonania oceny, czy sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust 5 u.z.z.w..

Sąd wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków to akt prawa miejscowego, który zakłada swoistą symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające:

1. - obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposobu załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8),
2. - sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz
3. - okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługę poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3).

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro zatem w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., to wszelkie odstępstwa (naruszenie delegacji ustawowej poprzez jej przekroczenie, czy też przez jej niewypełnienie w całości) od katalogu sformułowanego w tym przepisie, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Sąd podkreślił, że w rozdziale 2 u.z.z.w. uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym jej art. 19 wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu praw i obowiązków zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy.

Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Z kolei regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako akt prawa miejscowego regulujący prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług winien realizować powołaną w jego podstawie prawnej delegację ustawową zawartą w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a zatem określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;
2. 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;
3. 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;
4. 4) warunki przyłączania do sieci;
5. 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
6. 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza;
7. 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;
8. 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;
9. 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Opolskiego, że nie stanowi realizacji przepisu kompetencyjnego z art. 19 ust 5 pkt 5 u.z.z.w. i wynikającego z niego obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zawarte w § 3 pkt 1 Regulaminu, określenie parametrów jakościowych wody, poprzez zawarte tam stwierdzenie "wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi". Tożsamy zapis zawarto również w treści wskazywanego w skardze § 3 pkt 4 Regulaminu, dotyczącego obowiązku prowadzenia regularnej kontroli jakości dostarczanej wody.

W ocenie Sądu, pod pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć konkretne parametry tych usług, jak ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, jak również jakość wody. Regulamin nie określił żadnego z parametrów "minimalnego poziomu usług", w zakresie jakości dostarczanej wody. Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2033/06, wyrok WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 929/16 oraz WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1256/17). Zaskarżona uchwała nie zawiera elementu obligatoryjnego wynikającego z dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

Sąd zauważył, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. tj. w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. (Dz.U.2017.2294) w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym brak konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów ww. rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest zaś określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody.

Dana gmina może bowiem wprowadzić/ lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych. Istotnym w tym miejscu jest zauważenie, że w Regulaminie, w § 3 ust. 1 pkt 4 przewidziano, iż przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody, przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi.

Obowiązek prowadzenia takiej kontroli wewnętrznej wynika wprost z art. 5 ust 1a u.z.z.w., a zatem jego dodatkowe nałożenie w regulaminie, było nieuprawnione. Czym innym jest natomiast kontrola jakości dostarczanej odbiorcom wody, pod kątem spełniania przez nią norm jakościowych przewidzianych w Regulaminie, które nie mogą być jedynie niższe od norm minimalnych z rozporządzenia. Słusznie organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że w sytuacji, gdy w samej Uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, przewidziane w § 15 ust. 1 Regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Zdaniem Sądu ponadto w skardze zasadnie podniesiono również zarzuty dotyczące pozostałych zapisów regulaminu, które swoim przedmiotem wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego.

I tak w § 13 ust. 6 Regulaminu, przewidziano, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, wskazując w dalszej części tego przepisu na konkretne sytuacje a mianowicie, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi. Zasadnie zatem organ nadzoru zauważył, że czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, do czego był zobowiązany organ stanowiący, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Rację ma zatem skarżący, że zamiast określić w Regulaminie sposób postępowania na wypadek niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, wskazano na określone sytuacje w przypadku których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług.

Do regulowania zaś tej kwestii w ramach prawa miejscowego nie upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. Natomiast w regulaminie winny być określone obowiązki przedsiębiorstwa informowania odbiorców w konkretnych przypadkach wstrzymania lub ograniczenia świadczenia usług przez przedsiębiorstwo, w przypadku niemożności wywiązania się z realizacji tych usług. Powyższa uwaga Sądu odnośnie zawarcia w Regulaminie, regulacji które wykraczały poza zakres ustawowego umocowania organu gminy, do stanowienia prawa miejscowego, dotyczy także wskazywanych w skardze zapisów § 7 pkt 3 i 4 Regulaminu, w ramach których to nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń (pkt 3) oraz schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku wielolokalowego (pkt 4).

W obu tych kwestiach organ nadzoru zasadnie zarzucił tym regulacjom, brak ich oparcia w delegacji ustawowej.

W przepisach u.z.z.w. nie przewidziano bowiem konieczności dołączania do wniosku oświadczenia właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego o poinformowaniu osób korzystających z lokali o zasadach rozliczania oraz obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat, ani obowiązku dołączania schematu wewnętrznej instalacji wodociągowej w budynku wielolokalowym za wodomierzem głównym, wraz z określeniem lokalizacji wszystkich punktów czerpalnych w obrębie budynku. Wyjście poza zakres umocowania ustawowego, stanowi także regulacja § 5 ust. 4 regulaminu, określająca czas trwania umowy o dostawę usług (czas określony lub nieokreślony), gdyż przewidziana w art. 19 ust 5 u.z.z.w. delegacja ustawowa, nie uprawniała organu stanowiącego, do uregulowania tej kwestii w ramach aktu prawa miejscowego.

Natomiast odnośnie nieuprawnionego zawarcia w § 6 pkt 1, a także w § 7 pkt 1 Regulaminu zapisów, że we wniosku o zawarcie umowy na usługi przedsiębiorstwa należy podać dane identyfikujące wnioskodawcę, między innymi NIP lub REGON, Sąd zgadzając się wprawdzie ze stanowiskiem skarżącego, że w świetle regulacji ustawowych podanie numerów REGON lub NIP nie stanowi warunku zawarcia umowy o dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, jednocześnie zauważył, że kwestionowany zapis regulaminu, nie zawiera negatywnych konsekwencji dla wnioskodawcy, w przypadku nie podania tych danych. Z brzmienia obu przepisów, aczkolwiek niewątpliwie nieprecyzyjnego i mogącego w przyszłości budzić problemy interpretacyjne wynika, że wniosek winien zawierać imię i nazwisko (lub nazwę), a jedynie alternatywnie, poprzez użycie w tym przepisie zwrotu "lub" możliwe jest zamienne podanie numeru NIP lub REGON i to tylko w odniesieniu do osób (podmiotów) prowadzących działalność gospodarczą.

Ewentualne podanie numerów NIP lub REGON w przypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, nie narusza przy tym przepisów o ochronie danych osobowych, skoro podstawą rozliczeń za świadczone usługi jest faktura, która to zgodnie z przepisami ustawy o podatku od towarów i usług powinna zawierać numer, za pomocą którego podatnik jest zidentyfikowany na potrzeby podatku. Stosownie też do art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r Prawo przedsiębiorców (Dz.U.2019.1292 j.t.) przedsiębiorca umieszcza w oświadczeniach skierowanych w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej do oznaczonych osób i organów numer identyfikacji podatkowej (NIP) oraz posługuje się tym numerem w obrocie prawnym i gospodarczym.

Sąd jednakże zauważył, iż zgodnie z ust. 4 tego przepisu, przy załatwianiu spraw organ może żądać od przedsiębiorcy, dla celów identyfikacji, podania wyłącznie firmy przedsiębiorcy oraz numeru identyfikacji podatkowej (NIP) nie zaś numeru REGON, na który również wskazano w zapisach obu omawianych regulacji Regulaminu.

Tożsame uwagi Sądu odnoszą się także do kolejnego z zarzutów dotyczącego rażącego naruszenia prawa w § 18 ust. 2 Regulaminu mającego polegać na użyciu w regulacji zwrotu "niezwłocznie". Sąd wskazał, że zwrot ten może budzić w pewnych sytuacjach wątpliwości interpretacyjne, jednakże sam ustawodawca w wielu regulacjach używa tożsamego pojęcia, ewentualnie zamiennie pojęcia "bez zbędnej zwłoki". Przykładem, gdy przepisy wymagają "niezwłocznego" działania, jest art. 455 Kodeksu cywilnego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., II CSK 293/06, LEX nr 453147, Sąd Najwyższy stwierdził, że "użytego w art. 455 k.c. terminu "niezwłocznie" nie należy utożsamiać z terminem natychmiastowym, termin "niezwłocznie" oznacza bowiem termin realny, mający na względzie okoliczności miejsca i czasu, a także regulacje zawarte w art. 354 i art. 355 k.c.

Niewątpliwie, o czym świadczy wyżej wskazany przykład użycia przez samego ustawodawcę niedookreślonego zwrotu "niezwłocznie", może rodzić w praktyce problemy interpretacyjne i zasadnym jest unikanie takich pojęć przy stanowieniu nie tylko prawa miejscowego, jednakże nie oznacza to automatycznie, że w sytuacji posłużenia się nim w tworzonych przepisach przez organ stanowiący gminy, mamy już do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem wyeliminowania konkretnej regulacji regulaminu z obrotu prawnego. Natomiast, w sytuacji gdy dojdzie do ponownego uchwalenia Regulaminu w wyniku stwierdzenia niniejszym wyrokiem Sądu nieważności uchwały w całości, zasadnym byłoby rozważenie możliwości zastąpienia omawianego pojęcia "niezwłocznie" konkretnym terminem określonym w sposób precyzyjny.

W ocenie Sądu organ nadzoru zasadnie zarzucił skarżonemu aktowi prawa miejscowego liczne przekroczenie delegacji ustawowych polegające na powtórzeniu w nim regulacji ustawowych, co stanowi naruszenie prawa. Zgodnie z § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw. Powielanie w uchwalanym akcie prawa miejscowego treści ustawy może, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1782/18, wywołać u adresatów tego aktu niejasności interpretacyjne i potęgować brak przejrzystości systemu prawa. Prawo miejscowe nie może regulować kwestii stosowania w zakresie w nim nienormowanym ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie.

Takie bowiem regulacje naruszają zasadę hierarchiczności aktów prawnych (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt: II SA/Go 69/19). Nie można też, traktować zawartego w Regulaminie odesłania w sprawach w nim nieuregulowanych do innych aktów prawnych, jako jedynie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych. Taki charakter informacyjny ma w niniejszej sprawie przykładowo zapis § 11 ust. 1 Regulaminu. Odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się przy tym w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 896/17, wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 1663/06).

Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Niewątpliwie natomiast i to nie było w skardze kwestionowane, poza informacyjnym charakterem zapisu § 11 ust. 1 i ust. 2 Regulaminu, w jego ust. 3 wskazano na konkretne wymogi techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych.

Jednocześnie Sąd, podzielając powyższy pogląd co do braku podstaw do realizowania w ramach stanowionego prawa miejscowego funkcji informacyjnej, mając na uwadze niewątpliwą złożoność materii dotyczącej praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w sytuacji gdy wynikają one zarówno z regulacji u.z.z.w. i prawa miejscowego uchwalonego w zakresie określonym w przepisie delegacyjnym art. 19 ust. 5, a także z postanowień umowy zawieranej na świadczenie określonych usług, nie neguje samej potrzeby poinformowania zainteresowanych podmiotów w sposób kompleksowy o ich prawach i obowiązkach. Jeżeli istnieje potrzeba sporządzenia swoistego kompendium wiedzy dotyczącej zagadnienia dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy, może to być sporządzone w formie informacji dla podmiotów (osób) zainteresowanych, jednakże nie w formie nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego.

Sąd wskazał, że organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię - nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Wprawdzie opinia ta stanowi w gruncie rzeczy jedynie wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, gdyż nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru, jednakże winna ona obligatoryjne zawierać pełną, rzetelną i wyczerpującą ocenę organu regulacyjnego co do zgodności przedłożonego mu projektu regulaminu z przepisami ustawy. Jeżeli zatem wydana opinia, nie spełnia tego ustawowego wymogu, czy też zawiera wadliwe, zdaniem gminy oceny, co do braku zgodności z u.z.z.w. poszczególnych zapisów przedłożonego do zaopiniowania projektu regulaminu, należałoby rozważyć już na tym etapie sprawy, możliwość skorzystania z prawa do zażalenia.

W procesie "współtworzenia" prawidłowego prawa miejscowego, winien w większym stopniu uczestniczyć także sam skarżący, w ramach przysługujących mu zgodnie z art. 91 u.s.g uprawnień nadzorczych, poprzez ewentualne orzekanie o nieważności przedkładanej mu uchwały w całości lub części, w sytuacji stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. Rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 u.s.g. stanowi podstawowy środek nadzoru i zaliczany jest do grupy środków merytorycznych typu weryfikacyjnego. Ma charakter aktu administracyjnego, jest bowiem władczym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa, skierowanym na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec konkretnego adresata. Akt ten podejmowany jest w sferze zewnętrznej między organami nadzoru a gminą, ma jednocześnie charakter deklaratoryjny (z pewnymi elementami konstytutywnymi) i działa ex tunc. Stwierdzenie nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy oznacza, w istocie rzeczy, deklarację stanu prawnego (nieważności) ze względu na zaistnienie określonej przesłanki (sprzeczność aktu z prawem) przewidzianej przez ustawodawcę, z którą skutek taki prawo wiąże.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi dotyczącego niewypełnienia w ramach § 8 ust 3 Regulaminu, delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. dotyczącej kwestii sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, skoro jak wywodził skarżący, organ stanowiący zamiast sam w ramach aktu prawa miejscowego określić okresy rozliczeniowe odesłał w tym przedmiocie do postanowień umowy. Z samej regulacji ustawowej art. 6 ust 3 pkt 2 u.z.z.w. wprost wynika, że sposób i terminy wzajemnych rozliczeń regulować winna pisemna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jak już wskazano we wstępnej części rozważań Sądu, z przepisu tego wynika, iż to sam ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług.

Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Tym samym, skoro ustalenie sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń jest jedynym z istotnych elementów umowy, to zagadnienia te nie mieszczą się w delegacji ustawowej z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., której to niewypełnienie zarzucono organowi stanowiącemu w skardze (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 879/17 i WSA w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 443/19).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Radłów, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego:

a/ art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sytuacji istnienia minimalnych norm jakości wody określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi brak dalszego dookreślenia przez gminę parametrów dostarczanej przez przedsiębiorstwo wody stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej zawartej w przepisie;

b/ art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie przykładowych okoliczności uzasadniających ograniczenie lub wstrzymanie świadczenia usług stanowi wykroczenie poza delegację ustawową podczas gdy w kwestionowanym regulaminie gmina szczegółowo opisała sposób postępowania przedsiębiorstwa w razie niedotrzymania ciągłości usług;

c/ art. 6 ust. 6a u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie uprawnia gminy do zobowiązania właścicieli lub zarządców budynków wielolokalowych do wykazania obowiązku informacyjnego przed zawarciem umowy;

d/ art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazanie w regulaminie, że umowa o dostawę usług może być zawarta na czas określony lub nieokreślony stanowi wykroczenie poza delegację ustawową podczas gdy zapis taki w żaden sposób nie ogranicza swobody stron umowy w kształtowaniu ich praw i obowiązków, bowiem umowa o świadczenie usług może być zawarta wyłącznie na czas określony lub nieokreślony;

e/ art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji stanowi wykroczenie poza delegację ustawową, podczas gdy zapis ten stanowi uzupełnienie umieszczonych w regulaminie regulacji określających możliwość dostępu do usług wod.- kan;

f) art. 19 ust. 2 u.z.z.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zastosowanie się do wskazań zawartych w opinii organu regulacyjnego może wywoływać negatywne konsekwencje dla gminy, w sytuacji gdy to organ regulacyjny posiada specjalistyczną wiedzę w zakresie praktyki stosowania ustawy, co więcej w razie składania zażalenia na pozytywną opinię organu regulacyjnego gmina mogłaby się spotkać z zarzutem braku interesu prawnego.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie odnosząc się do problematyki minimalnego poziomu jakości wody, nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu jakoby dla uznania wypełnienia normy wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. konieczne było zawarcie w regulaminie parametrów dostarczanej wody. Normy zawarte w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi stanowią normy semiimperatywne, a zatem właśnie minimalne standardy wymagane do wskazania w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Skoro gmina nie skorzystała z możliwości odmiennego uregulowania kwestii parametrów dostarczanej wody to właśnie regulacja zawarta w rozporządzeniu stanowi wymagane ustawą minimum.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 7 u.w.w.z. skarżąca kasacyjnie wskazała, że regulamin zawierał szereg regulacji dotyczących sposobu postępowania przedsiębiorcy w razie niedotrzymania ciągłości usług. Tym samym nie można uznać, że nie została wypełniona regulacja ustawowa. Co do zapisu § 13 ust. 6 Regulaminu to zawarta w nim regulacja stanowiła jedynie przykładowe wyliczenie, tym samym nie narusza reguł ustalonych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Mieści się ono w zakresie pojęcia "sposób postępowania", który należy również rozumieć jako przesłanki jego inicjacji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 6a u.z.z.w. skarżąca kasacyjnie Gmina zauważyła, że obowiązkiem właściciela jest poinformowanie osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń. Co za tym idzie regulacja zawarta w regulaminie, gdzie zobowiązano właściciela do złożenia dokumentów mających na celu wykazanie wypełnienia tego obowiązku nie stanowi naruszenia prawa, bowiem ma na celu wyłącznie zapewnienie efektywnego wypełnienia obowiązku leżącego po stronie właściciela.

Gmina nie zgodziła się jakoby zapis regulaminu stanowiący, że umowa o dostawę usług może być zawarta na czas określony lub nieokreślony stanowi wykroczenie poza delegację ustawową bowiem po pierwsze regulacja ta mieści się w pojęciu "tryb zawarcia umowy", co jest elementem wymaganym w regulaminie a co więcej nie ingeruje ona w żaden sposób w swobodę kształtowania stosunku umownego przez strony, gdyż zgodnie z ogólnymi zasadami regułami kodeksu cywilnego umowa o świadczenie usług właśnie może być zawarta na czas określony lub nieokreślony.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 19 ust. 5 pkt 5 u.z.z.w. podkreśliła, że regulacja § 11 ust. 1 Regulaminu zawierająca odesłanie do planów rozwoju i modernizacji stanowi swego rodzaju normę uzupełniającą, bowiem dalsze zapisy § 11 zawierają kompleksową regulację dotyczącą możliwości dostępu do usług. Tym samym, w tej konkretnej sytuacji trudno uznać odesłanie do planów za naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Opolskiego kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie: wyroki WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19).

Odnośnie do zarzutu określonego w pkt a) skargi kasacyjnej należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zakwestionowana regulacja nie realizuje w sposób oczekiwany zapisów art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Przepis ten stanowi: Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z powyższego wynika, że ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Dlatego odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zobowiązywać przedsiębiorstwo do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podkreślano, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 maja 2018 r., sygn. II SA/Sz 257/18, WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2018 r., o sygn. II SA/Sz 300/18).

Jednocześnie zaniechania prawodawczego polegającego na niewypełnieniu art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.w.ś., nie sanuje to, że wymagania dotyczące jakości i ciśnienia wody regulowane są odrębnymi rozporządzeniami wydawanymi na podstawie przepisów u.z.z.w. Ustalenia uchwały podejmowanej w przedmiocie dostarczania wody i odprowadzania ścieków winny regulować kwestię, o której mowa w art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., z uwzględnieniem obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2033/06, LEX, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 października 2018 r., sygn. II SA/Wr 118/18). Tymczasem w całym § 3 Regulaminu, nie wyrażono tych koniecznych z punktu widzenia minimalnego poziomu usług zbiorowego dostarczania wody parametrów, a dotyczących minimalnego ciśnienia dostarczanej wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz jej jakości. Żaden z punktów § 3 Regulaminu nie realizuje tych wytycznych, jakie wynikają dla rady gminy z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w.

Odnośnie do zarzutu określonego w pkt b) skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. regulamin określa sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w tym przepisie, przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, o której mowa w przepisie tj. gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług, nie zaś wskazanie – jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług. Czym innym jest zdefiniowanie okoliczności, których zaistnienie umożliwia ograniczenie lub wstrzymanie świadczonych usług, a czym innym, określenie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków.

Wskazanie na określone sytuacje w przypadku, których zaistnienia przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług nie stanowi określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, do czego upoważniał zapis art. 19 ust. 5 pkt 7 u.z.z.w. (por. wyrok NSA Z 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16). Tymczasem w § 13 ust. 6 Regulaminu przewidziano jedynie, że przedsiębiorstwo ma prawo ograniczyć lub wstrzymać świadczenie usług wyłącznie z ważnych powodów, wskazując w dalszej części tego przepisu na konkretne sytuacje a mianowicie, w szczególności, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, środowiska naturalnego, potrzebami przeciwpożarowymi, a także przyczynami technicznymi.

Odnośnie do zarzutu określonego w pkt c) skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 6a u.z.z.w. właściciel lub zarządca przed złożeniem wniosku, o którym mowa w ust. 6, jest obowiązany do poinformowania osób korzystających z lokali o zasadach rozliczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 3 i 4, oraz o obowiązku regulowania dodatkowych opłat wynikających z taryf za dokonywane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne rozliczenie. Słusznie uznał Sąd

I instancji, że zapis Regulaminu, w ramach którego nałożono na właściciela lub zarządcę budynku wielolokalowego obowiązek dołączenia do wniosku o zawarcie umowy z osobą korzystającą z lokalu oświadczenia o poinformowaniu osoby korzystającej z lokalu o zasadach rozliczeń jest regulacją, która nie ma oparcia w delegacji ustawowej i jest wyjściem poza zakres umocowania ustawowego.

Odnośnie do zarzutu określonego w pkt d) skargi kasacyjnej należy wskazać, że za przekroczenie zakresu delegacji ustawowej zasadnie uznał Sąd I instancji regulację zawartą w zaskarżonej uchwale, że umowa na dostawę usług może być zawarta na czas określony lub nieokreślony ponieważ rada gminy nie dysponuje upoważnieniem do określania warunków podpisania umowy na dostawę wody lub odbiór ścieków. Wskazać należy, że z uregulowań przyjętych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż wolą ustawodawcy było pozostawienie wielu kwestii, jakie mogą pojawić się w relacjach pomiędzy przedsiębiorstwem jako dostawcą usług wodno-kanalizacyjnych, a odbiorcą tych usług do rozstrzygnięcia w drodze wspólnych ustaleń pomiędzy stronami tego stosunku cywilnoprawnego, których konsekwencją będą odpowiednio uregulowane warunki umowne.

Odnośnie do zarzutu określonego w pkt e) skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 5 u.w.w.z. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W Regulaminie wskazano, że dostęp do usług przedsiębiorstwa wyznaczają realizowane przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Ponadto techniczne możliwości istniejących urządzeń i techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych. Słusznie Sąd I instancji uznał, że odesłania do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", a ponadto są nieprecyzyjne. Problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń, została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 u.z.z.w., zaś art. 19 nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu.

Odnośnie do zarzutu określonego w pkt f) skargi kasacyjnej należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. Skarżąca kasacyjnie zgodziła się z Sądem I instancji, że opinia organu regulacyjnego ma jedynie charakter opiniotwórczy, a nie wiążący. W konsekwencji uznać należy, że powyższa opinia stanowi w gruncie rzeczy wymóg formalny pozwalający radzie gminy na uchwalenie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Nie ma ona charakteru wiążącego ani dla rady gminy przy podejmowaniu ostatecznej uchwały w sprawie regulaminu, ani dla organu nadzoru w zakresie kontroli aktu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Wobec tego, że skarżący zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.