Uzasadnienie
J. R. wniósł skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 marca 2010 r. sygn. akt VII SAB/Wa 162/09. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Warszawy do rozpatrzenia wniosku J. R. z [...] grudnia 2006 r. w przedmiocie bramy i podjazdu usytuowanych przy nieruchomości przy ul. A. [...] w W. i wydania stosownego rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku i zwrotu akt temu organowi. Stwierdził, że dotychczas żadnej decyzji nie otrzymał. Przed wniesieniem skargi 16 sierpnia 2010 r. skarżący wezwał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Warszawy do wykonania prawomocnego wyroku w sprawie VII SAB/Wa 162/09. Do skargi skarżący dołączył odpowiedź organu z dnia 18 sierpnia 2010 r., w którym został poinformowany, iż jego wniosek z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie bramy i podjazdu usytuowanego przy ul. A. [...] w Warszawie został rozpatrzony, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Warszawy w powyższej sprawie wydał decyzję nr [...] w dniu [...] lipca 2010 r.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Warszawy wnosił o jej oddalenie, podnosząc, że decyzja tegoż organu z dnia [...] lipca 2010 r. po rozpatrzeniu odwołania J. R. została decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. uchylona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a postępowanie organu I instancji umorzone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1027/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. na niewykonanie wyroku w sprawie VII SAB/Wa 162/09, skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wykonania sądu jest uregulowana w art. 154 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
Z treści tego przepisu wynika wprost, że skargę na niewykonanie wyroku można wnieść, jeżeli wyrok ten uwzględniał skargę na bezczynność, uchylał lub stwierdzał nieważność aktu lub czynności. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuowaniu postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Zasadniczą przesłanką do zastosowania art. 154 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymierzenia organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do wniesienia skargi organ pozostaje w bezczynności pomimo uprzedniego wyroku sądu. Art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania.
Jak wynika z akt VII SAB/Wa 162/09 prawomocny wyrok w tej sprawie z dnia 9 marca 2010 r. został doręczony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta Warszawy w dniu 24 czerwca 2010 r., zaś decyzję nr [...] tenże organ wydał w dniu [...] lipca 2010 r., a więc w terminie wyznaczonym przez sąd i przed wniesieniem skargi w sprawie niniejszej.
Decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. decyzja organu I instancji została uchylona, a postępowanie organu I instancji umorzone.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną umorzenia postępowania był brak interesu prawnego J. R. w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Decyzja organów I i II instancji odnosi się do wybudowania podjazdu oraz bramy dla dodatkowego miejsca postojowego usytuowanego przy nieruchomości przy ul. A. [...] w Warszawie, a więc dotyczy wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2006 r. i przedmiotu skargi, a także rozstrzygnięcia sądu w sprawie VII SAB/Wa 162/09.
Sąd stwierdził, że organ wykonał orzeczenie sądu w wyznaczonym terminie, bowiem wydał decyzję dotyczącą wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2006 r., do czego był zobowiązany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie VII SAB/Wa 169/09. Z brzmienia art. 154 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sąd może wymierzyć organowi grzywnę jedynie, jeśli wniesienie skargi nastąpiło przed wykonaniem wyroku. Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności, natomiast zakończenie sprawy poprzez rozpatrzenie wniosku i wydanie stosownego rozstrzygnięcia stan ten znosi. Ocena prawna zawarta w decyzji organu może być zwalczana jedynie w ramach przewidzianych prawem środków.
Decyzja nr [...] Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. zawierała pouczenie o przysługującej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jeśli więc skarżący pozostawał w przekonaniu, że decyzja ww. nie zawiera "stosownego rozstrzygnięcia", o którym mowa w sentencji wyroku w sprawie VII SAB/Wa 162/09, winien był skorzystać z tego środka.
Wbrew twierdzeniu skarżącego wyrok w sprawie VII SAB/Wa 162/09 nie zawiera wskazań w materii "stosownego rozstrzygnięcia" i nie wypowiada się co do tego, że winno to być rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie formalno-prawne. Sąd podkreślił, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność sąd nie jest do zajęcia stanowiska merytorycznego upoważniony. Natomiast w przypadku niewykonania wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności, zawierającego ocenę prawną, nieuwzględnienie przez organ przy wykonaniu wyroku tejże oceny prawnej nie może stanowić okoliczności dopuszczającej zastosowanie art. 154 § 1 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymierzenie organowi grzywny. Stronie przysługuje w tym przypadku kontrola instancyjna wydanego aktu administracyjnego, a nie wniosek o ukaranie grzywną.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie I OSK 426/05, skoro organ I instancji wydał decyzję, której rozstrzygnięcie nie uwzględnia stanowiska sądu wyrażonego w wyroku uchylającym poprzednią decyzję, to nie może skutkować ukarania go grzywną na podstawie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nierespektowanie oceny prawnej zawartej w wyroku sądu może być zwalczane w drodze postępowania instancyjnego i stanowić podstawę uchylenia tego rodzaju decyzji.
Natomiast oceniając zasadność skargi (na dzień jej wniesienia) Sąd stwierdził, że organ wykonał wyrok wydając przed jej wniesieniem decyzję administracyjną. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał wyrok uwzględniający skargę na bezczynność tegoż organu przez wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.
Z powyższych względów Sąd skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił.
J. R. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę oparł na zarzucie naruszenia art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo tego że Powiatowy Inspektor Budowlany nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VII SAB/Wa 162/09 i w związku z powyższym na organ ten powinna być nałożona grzywna.
Na tych podstawach wnosił o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodził, że wyrokiem z 10 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku J. R. z dnia [...] grudnia 2006 roku w przedmiocie bramy i podjazdu usytuowanych przy nieruchomości przy ul. A. [...] i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego do dnia dzisiejszego swojego obowiązku nie wykonał.
Nie ma racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że decyzją Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonał orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygnaturze akt VII SAB/Wa 162/09. Decyzją tą Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego odmówił J. R. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie legalności budowlanej obiektów położonych przy ul A. [...] w Warszawie, wybudowania podjazdu oraz bramy dla dodatkowego miejsca postojowego, posadzenia drzew w strefie kontrolowanej gazociągu średniego ciśnienia. Decyzja taka jako wydana bez jakiejkolwiek podstawy oraz de facto nierozstrzygająca o wniosku nie mogła zostać uznana za wykonanie orzeczenia sądu. Jej bezprawność została potwierdzona decyzją Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który ją uchylił oraz umorzył postępowanie w zakresie nią objętym.
Zaznaczyć jednak należy, że umorzenie postępowania dotyczyło tylko zakresu w którym postępowanie to się toczyło, a więc nie dotyczyło postępowania, do którego zobligowany był organ w wyniku wyroku sądu. Orzeczenie organu I instancji dotyczyło tylko i wyłącznie wszczęcia lub niewszczęcia postępowania na wniosek J. R. Ponieważ organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania, to zasadnie organ II instancji postępowanie to umorzył jako prowadzone bez podstawy prawnej. Zaznaczyć należy, że umorzenie to nie zostało dokonane, ani też nawet nie mogło zostać dokonane z uwagi na brak interesu prawnego Pana J. R., gdyż w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym brak przymiotu strony musiał powodować merytoryczne rozstrzygnięcie.
Po wydaniu decyzji przez Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji był – w ocenie skarżącego – zobowiązany do ponownego rozpoznania wniosku z dnia 18 grudnia 2006 roku, albowiem postępowanie w zakresie tego wniosku nie zostało faktycznie nigdy umorzone. Przedmiotem badania przez organ II instancji była jedynie odmowa wszczęcia postępowania, a nie sam wniosek J. R. Nie ma więc racji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że w przypadku gdyby skarżący pozostawał w przekonaniu, że decyzja nr [...] nie zawierała "stosownego rozstrzygnięcia", winien był skorzystać ze skargi na tę decyzję.
W ocenie skarżącego przedmiot decyzji, a więc sama odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i prowadzone w tym zakresie postępowanie było przedmiotem decyzji uchylającej i umarzającej postępowania. Granice postępowania odwoławczego wyznacza bowiem żądanie i wydana w oparciu o nie decyzja organu odwoławczego. Decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "uchylała w całości zaskarżoną decyzję i umarzała postępowanie I instancji w przedmiocie odmowy P. J. R. z przyczyn formalnych wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie obiektów budowlanych (...)". Podkreślenia wymaga fakt, że decyzja ta nie umorzyła postępowania w zakresie wydania decyzji z wniosku J. R. dotyczącego obiektów budowlanych, w tym bramy i podjazdu położonego przy ul. A. [...].
Do chwili obecnej brak jest decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który merytorycznie rozpoznałby wniosek J. R. z dnia 18 grudnia 2006 roku, a tym samym wykonał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2010 roku w sprawie VII SAB/Wa 169/09.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi " W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny". Art. 154 § 1 tej ustawy wyznacza przedmiot skargi na niewykonanie wyroku – niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. Wykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność należy rozpoznać w związku z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, w razie gdy dotyczy sprawy rozpoznawanej i rozstrzyganej w trybie przepisów tego kodeksu. W myśl art. 104 "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1)".
Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej może zakończyć sprawę przez rozstrzygnięcie merytoryczne (pozytywne lub negatywne) oraz niemerytorycznie. Podstawy niemerytorycznego rozstrzygnięcia sprawy reguluje art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania".
W sprawie poza sporem pozostaje fakt, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wydał decyzję z [...] lipca 2010 r. znak: [...] odmawiającą J. R. z przyczyn formalnych wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie obiektów budowlanych położonych przy ul. A. [...] w Warszawie, tj. zmiany geometrii ulicy A., wybudowania podjazdu oraz bramy dla dodatkowego miejsca postojowego, posadzenia drzew w "strefie kontrolowanej" gazociągu średniego ciśnienia. Decyzja ta została decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2011 r. nr [...] uchylona w całości i umorzono postępowanie w przedmiocie odmowy J. R. z przyczyn formalnych wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji w przedmiocie obiektów budowlanych położonych przy ul. A. [...] w Warszawie, tj. zmiany geometrii ulicy A., wybudowania podjazdu oraz bramy dla dodatkowego miejsca postojowego, posadzenia drzew w "strefie kontrolowanej" gazociągu średniego ciśnienia. Od decyzji przysługiwało skarżącemu prawo skargi do sądu administracyjnego.
Rozstrzygnięcie sprawy merytorycznie, jak i niemerytorycznie jest rodzajem rozstrzygnięcia unormowanym w art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem wiązać rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie z merytorycznym jej rozstrzygnięciem. Dopuszczalność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy jest ograniczona zasadą trwałości decyzji administracyjnej. Wydanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, decyzji w tożsamej przedmiotowo sprawie prowadzi do nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2011 r. nr [...] wskazał: "Sprawa dotycząca zmiany geometrii ulicy A. w Warszawie w rejonie nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w Warszawie została ostatecznie zakończona decyzją MWINB nr [...] z dnia [...].[...].2009 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję PINB dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...].06.2009 r., znak: [...] i umarzającą postępowanie I instancji wszczęte przez PINB dla m.st. Warszawy na wniosek P. J. R. jako podmiotu nieuprawnionego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia [...].04.2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 104/10, oddalił skargę P. J. R. na ww. decyzję MWINB nr [...], natomiast NSA w Warszawie wyrokiem z dnia [...].12.2010 r., sygn. akt: II OSK 1771/10, oddalił skargę kasacyjną P. J. R. na ww. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2010 r. W powyższych wyrokach sądowych przesądzono jednoznacznie, że P. J. R. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, a zatem nie jest stroną.
Z kolei poruszone przez P. J. R. w ww. podaniu z dnia 18.12.2006 r. kwestie "utwardzonego podjazdu na działkę przy ul. A. [...] w Warszawie" oraz "bramy wjazdowej na posesję przy ul. A. [...] w Warszawie" stały się podstawą do wszczęcia przez PINB dla m.st. Warszawy w tych sprawach odrębnych postępowań administracyjnych z urzędu. Pierwsza z wyżej wymienionych spraw została zakończona w I instancji decyzją PINB dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...].12.2010 r., znak: [...], natomiast druga - decyzją PINB dla m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...].12.2010 r., znak: [...]. Jakkolwiek wszczęcie tych postępowań z urzędu niewątpliwie miało związek z ww. pismem P. J. R. z dnia 18.12.2006 r., to jednak P. J. R. jako osoby trzeciej nieposiadającej przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa nie dopuszczono do udziału w tych postępowaniach i nie doręczono mu ww. decyzji.
Zagadnienie dotyczące "posadzenia drzew w strefie kontrolowanej gazociągu średniego ciśnienia" również było przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego wszczętego przez PINB dla m.st. Warszawy z urzędu, które zostało zakończone decyzją pierwszoinstancyjną nr [...] z dnia [...].05.2010 r., znak: [...].
W kontekście powyższego jako niezasadne należy uznać twierdzenie P. J. R., iż rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...].12.2006 r. wymaga podjęcia decyzji merytorycznej. Taki obowiązek bowiem spoczywa na organie administracji publicznej wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie dotyczące merytorycznego załatwienia danej sprawy administracyjnej pochodzi od podmiotu będącego stroną, zaś P. J. R. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. Przede wszystkim trzeba wskazać, iż należąca m.in. do niego na zasadach współwłasności nieruchomość położona przy ul. A. [...] w Warszawie nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością przy ul. A. [...] w Warszawie, stanowiącą współwłasność P.P. D. i T. W. Poza tym P. J. R. w żaden sposób nie wykazał, by na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego przysługiwały mu jakiekolwiek uprawnienia uzasadniające wszczęcie na jego wniosek postępowań administracyjnych w ww. sprawach".
W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo zastosował art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.