Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 538/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 680/12, oddalił skargę M. Ł. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 5 i art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), nałożył na M. Ł. grzywnę w wysokości 33.188 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę budynku garażu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że mając do wyboru nałożenie grzywny w celu przymuszenia lub orzeczenie o wykonaniu zastępczym rozbiórki na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, w pierwszej kolejności wybrał nałożenie grzywny, ponieważ daje to szansę wykonania rozbiórki przez zobowiązanego po niższych kosztach niż w drodze orzeczonego wykonania zastępczego. Organ wyjaśnił też sposób w jaki obliczył wysokość grzywny, na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

M. Ł. pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie oraz zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a ponadto złożył wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia [...] maja 2012 r., natomiast postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uznał zarzuty za nieuzasadnione.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego przekazano zażalenie na postanowienie nakładające grzywnę w celu przymuszenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazał M. Ł., inwestorowi robót budowlanych związanych z budową budynku garażu przy ul. [...] we Wrocławiu, rozbiórkę ww. budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dniu 30 września 2011 r. organ pierwszej instancji przeprowadził kontrolę ww. nieruchomości stwierdzając, że przedmiotowy garaż nadal istnieje, a tym samym obowiązek nie został wykonany. Do zobowiązanego skierowane zostało zatem upomnienie nr [...] wzywające go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a następnie tytuł wykonawczy nr [...] z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy przyjął, że nie mają one wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, gdyż większość z nich dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego garażu, które zostało zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. Wykazał przy tym, że organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylić, zmienić, bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu.

Skargę na wskazane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M. Ł. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia oraz art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie.

Kwestionując sposób wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia skarżący wywodził, że organy nadzoru budowlanego wyliczając jej wysokość przyjęły powierzchnię zabudowy garażu w oparciu o decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], gdzie powierzchnia ta podana została jako 40,18 m². Wielkość ta została wskazana w uzasadnieniu decyzji na podstawie wymiarów obiektu 4,70 m x 8,55 m określonych w protokole oględzin z dnia 19 października 2010 r. Skarżący stwierdził więc, że pomiarów tych dokonano ponad półtora roku przed wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia, w sytuacji gdy roboty budowlane nie były zakończone i nie wiadomo czy pomiary te pokrywają się ze stanem rzeczywistym.

Ponadto skarżący wskazał, że przedmiotowe pomiary budynku garażowego przeprowadzone zostały poprzez zmierzenie zewnętrznej przegrody budowlanej, podczas gdy w jego ocenie wymiary powinny zostać określone zgodnie z Polską Normą PN-ISO 9836:1997 przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargę oddalił.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).

Zdaniem Sądu z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny dopełnił ciążących na nim w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym obowiązków, tj. doręczył skarżącemu odpis upomnienia, odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Powołując się natomiast na art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd zauważył, że w kontrolowanym obecnie postępowaniu nie mogą być badane kwestie przesądzone w decyzji organu nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego. Organ nie ma kompetencji do badania jej celowości, trafności, czy zasadności. Dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji.

Sąd wskazał, że w dacie wydawania kwestionowanego postanowienia obowiązek nie został wykonany. Z treści skargi również wynika, że decyzja nie została zrealizowana. Tak więc, w ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak też niewadliwie określiły wysokość nałożonej grzywny zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym Sąd podniósł, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie generuje po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, zaś w przypadku wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), albo - gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Sąd zauważył, że skarżący został o tych okolicznościach poinformowany przez organ i to ostatecznie od niego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy będzie musiał uiścić nałożoną grzywnę.

Odnosząc się natomiast do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd wskazał, że obowiązek nałożony na skarżącego wynika z przepisów Prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. W ocenie Sądu gruntowna analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego jak też zarzutów podniesionych w skardze nie doprowadziły do uznania, aby zaskarżone rozstrzygniecie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy poprzedzające je rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji były niezgodne z prawem. W pierwszym rzędzie Sąd zauważył, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, którym wymierzono grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej.

Ponadto wysokość grzywny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia naliczył w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przy czym dane dotyczące wymiarów obiektu zaczerpnięto z protokołu oględzin oraz zapisów decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja ta ma natomiast przymiot ostatecznej i w tym względzie w trakcie postępowania egzekucyjnego nie ma prawnej możliwości ingerencji w jej treść. Nakaz rozbiórki nie został wykonany, a w toku postępowania przed organami administracyjnymi ustalono, że gabaryty obiektu nie zmieniły się. Wprawdzie obiekt został ukończony lecz nie zwiększono ani nie zmniejszono jego powierzchni, co mogłoby wpłynąć na wymiar grzywny. Wymierzona grzywna dotyczy obiektu opisanego w decyzji. A zatem nawet w przypadku samowolnej rozbudowy czy nadbudowy obiektu postanowienie egzekucyjne nie może obejmować tej nowej części.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji miał pełne prawo do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił również stanowiska skarżącego dotyczącego konieczności zastosowania przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia Polskiej Normy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma konieczności stosowania norm budowlanych przy wyliczaniu powierzchni obiektu, gdyż powierzchnię, jaką przyjmuje się do obliczenia grzywny w celu przymuszenia, stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki. Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli tzw. powierzchnię zabudowy. Rozbiórka obejmuje powierzchnię, jaką zajął taki budynek, czyli powierzchnię zabudowy.

Tym samym za zasadne uznał Sąd przyjęcie za podstawę wyliczenia wielkości grzywny w celu przymuszenia pomiarów dokonanych w trakcie postępowania dowodowego, dodatkowo odzwierciedlonych w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Ponadto Sąd wskazał, że nie bez znaczenia jest fakt, iż organ odwoławczy upewnił się co do aktualności stanu faktycznego przed wydaniem rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego, czym nie tylko uczynił zadość obowiązkom wynikającym z przepisów procedury administracyjnej, ale w szczególności potwierdził słuszność stanowiska organu pierwszej instancji zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu. Przyjęcie zatem powierzchni obiektu wynikającego z pomiarów zewnętrznych krawędzi garażu nie może budzić w ocenie Sądu kontrowersji. Dokonanie pomiarów obiektu stanowi więc podstawę do naliczenia wysokości grzywny w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przesłanka w postaci stopnia zaawansowania robót nie może być zatem w ogóle brana pod uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Ł. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. 1) prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji mogły zaniechać zastosowania w sprawie aktualnych i obowiązujących Polskich Norm do wyliczenia powierzchni obiektu dla ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia;
2. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. a) art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nienależyte zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie były podstawy do nałożenia grzywny przez organ administracji,
4. b) art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego nienależyte zastosowanie i błędne ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia,
5. c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez oddalenie skargi, pomimo że postanowienia organów administracyjnych zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
6. d) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie kwestii właściwego zastosowania przez organy administracji reguł rządzących uznaniem administracyjnym przy ustalaniu wysokości grzywny nałożonej na skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że skoro przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak też przepisy Prawa budowlanego, nie definiują ani powierzchni zabudowy, ani sposobu jej obliczenia, odpowiednie zastosowanie przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia powinna znaleźć Polska Norma PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Zgodnie z tą normą przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1), zaś powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (pkt 5.1.2.2.). Tak więc niezdefiniowanemu w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęciu "powierzchni zabudowy" należy przypisać zdaniem skarżącego dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997.

Tymczasem organy administracji, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie zastosowały Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997, lecz oparły się na wymiarach budynku garażowego wskazanych w decyzji o rozbiórce i ustaliły powierzchnię zabudowy po obrysie zewnętrznym budynku - powierzchnię całkowitą, a nie użytkową budynku według ww. normy (pkt 5.1.3). Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wyjaśnił w sposób dostateczny dlaczego w zakresie pojęcia "powierzchni zabudowy" zignorowano istniejącą definicję w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997. Polskie Normy, jak wskazał skarżący, że nie są wprawdzie przepisami prawa i nie stanowią źródła prawa, są jednak zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o normalizacji dokumentami przyjętymi na zasadzie konsensusu i zatwierdzonymi przez uprawnioną jednostkę organizacyjną, ustalającymi – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzającymi do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie, powinny więc znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

W skardze kasacyjnej wskazano też, że nie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, gdyż żaden z organów administracyjnych nie ustalił, czy wymiary budynku garażowego określone w protokole oględzin z dnia 19 października 2010 r. były aktualne w chwili wymierzenia grzywny w celu przymuszenia. Kolejne kontrole nieruchomości wykazały jedynie, że budynek garażowy istnieje, lecz nie ustalano ponownie jego wymiarów.

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że w oparciu o art. 155 K.p.a. złożył w dniu 1 lutego 2013 r. wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2011 r., nakazującej rozbiórkę garażu. W jego ocenie decyzja ta dotyczy rozbiórki budynku garażu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości takiego budynku nie ma, istnieje bowiem jedynie budynek garażu, powstały jeszcze w latach pięćdziesiątych XX wieku, wyremontowany przez skarżącego w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. wydane przez Prezydenta Wrocławia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Wskazać należy, że z treści zarzucanego art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na braku działania (czyli zaniechaniu, znoszeniu) lub pewnym działaniu. Wymierzenie tej grzywny nie ma zatem charakteru uznaniowego lecz jest obligatoryjne.

Dodatkowo z art. 119 § 2 ww. ustawy wynika, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy, ostateczny i należy po nią sięgać po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 § 2). Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 in fine ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nakazał M. Ł., inwestorowi robót budowlanych związanych z budowę budynku garażu przy ul. [...] we Wrocławiu, rozbiórkę ww. budynku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z uwagi na niewykonanie ciążącego na zobowiązanym obowiązku, co zostało stwierdzone w toku kontroli ww. nieruchomości, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nałożył na M. Ł. grzywnę w wysokości 33.188 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku. Na skutek złożonego zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

W przedstawionych okolicznościach sprawy błędne jest stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia grzywny przez organ administracji. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący nie wykonał dobrowolnie obowiązku, określonego w tytule wykonawczym nr [...], tj.: wykonania rozbiórki budynku garażu, pomimo, że obowiązek ten wynikał z ostatecznej decyzji PINB dla miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Decyzja ta pozostaje bowiem w obrocie prawnym a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, tym samym nałożony na skarżącego obowiązek nadal istnieje i do momentu ewentualnego ostatecznego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego skarżący ma obowiązek wykonania tej decyzji, a organ egzekucyjny prowadzenia nadal egzekucji. Bez znaczenia jest zatem podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że skarżący w oparciu o art. 155 K.p.a. złożył w dniu 1 lutego 2013 r. wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2011 r., nakazującej rozbiórkę garażu.

Podkreślić bowiem należy, że rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Słusznie zatem zauważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji decyduje o tym, że organ egzekucyjny w przedmiotowym postępowaniu o nałożeniu grzywny na zobowiązanego nie jest uprawniony do badania zasadności egzekwowanego obowiązku. W związku z powyższym z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy sąd administracyjny kontrolujący działalność organu pod względem zgodności z prawem i rozstrzygający w granicach danej sprawy nie był również uprawniony do kontroli decyzji określającej obowiązek egzekucyjny. W tej sytuacji nawet prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia decyzji nie jest zagadnieniem, które uniemożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej, albowiem była ona prowadzona w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, której bytu prawnego nie zmienił sam fakt wszczęcia postępowania w trybie art. 155 K.p.a. Stąd też zarzuty skarżącego pod adresem decyzji rozbiórkowej nie mogły odnieść żadnego skutku.

Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przez jego nienależyte zastosowanie i błędne ustalenie wysokości grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nakłada się jednorazowo. Jej wysokość nie jest dowolna i nie podlega miarkowaniu. Jeżeli obowiązek podlegający wyegzekwowaniu dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny ustala się w następujący sposób: iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Tak więc w każdym przypadku nałożenia obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Jest to niewątpliwe rygorystyczne rozwiązanie, ale wynika ono wprost z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i takim też zasadom podlega ustalenie grzywny celem przymuszenia zobowiązanego do rozbiórki garażu.

A zatem powierzchnia, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny stanowi powierzchnia zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tą liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli tzw. powierzchnię zabudowy, a nie tylko powierzchnię użytkową - jak podnosi to skarżący. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje powierzchnię, jaką zajął taki budynek, czyli powierzchnię zabudowy (całkowitą). Odrębny sposób ustalenia tej powierzchni (czyli np. tak, jak podnosił to skarżący na podstawie Polskiej Normy) miałby tylko wtedy zastosowanie, gdyby wynikał on z obowiązującego przepisu prawa - takiego jednak przepisu nie ma.

W niniejszej sprawie nakaz rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia [...] czerwca 2011 r., odnosi się niewątpliwie do całego budynku garażowego o wymiarach 4,70 m x 8,55 m, a tym samym dotyczy całkowitej powierzchni jaką zajął ten budynek. Skarżący kasacyjnie brał udział w czynnościach polegających na sprawdzeniu powierzchni zabudowy budynku i nie wnosił wówczas zastrzeżeń do ustalenia tej powierzchni. Również z materiału dowodowego nie wynika aby powierzchnia obiektu uległa zmniejszeniu co mogłoby wpłynąć na wymiar grzywny.

Ponadto przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające przed organem drugiej instancji potwierdziło, że nakaz rozbiórki nie został wykonany, a gabaryty obiektu, mimo ukończenia budowy, nie zmieniły się. Słusznie zatem organ administracji wyliczając wysokość grzywny dane dotyczące wymiarów obiektu zaczerpnął z protokołu oględzin oraz z zapisów ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę. Tak więc jeżeli nakazem rozbiórki objęto cały budynek, do obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, o której mowa w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy przyjąć powierzchnię zabudowy całego budynku. Tym samym zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że w zakresie wysokości wymierzonej grzywny w tej sprawie organy administracji nie naruszyły prawa.

W świetle powyższego bezprzedmiotowe są wywody skargi kasacyjnej naprowadzające na inne rozumienie pojęcia "powierzchni zabudowy", poprzez odwołanie się do motywów zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 774/10, w którym pojęcie to rozumiano w sposób określony w Polskiej Normie PN-ISO 9836:1997. Wyrok ten nie wiązał bowiem WSA we Wrocławiu, a ponadto w wyroku tym sąd administracyjny odnosił się do pojęcia "powierzchnia zabudowy" w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, gdzie pojęcie to poddano analizie w aspekcie powierzchni zabudowy odbudowanej altany ogrodowej. W powołanym w skardze kasacyjnym wyroku WSA w Krakowie w ogóle nie zajmował stanowiska odnośnie powierzchni zabudowy w odniesieniu do wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tym samym odwoływanie się do wywodów zawartych w powyższym wyroku wydanym w odmiennym stanie faktycznym nie ma znaczenia.

W efekcie również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji jest nietrafny. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 3 tej ustawy, Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Stosowanie Polskich Norm jest zatem dobrowolne. A skoro co do zasady stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne, to nie można skutecznie postawić zarzutu, że organy administracji z nich nie skorzystały przy wyliczaniu powierzchni obiektu dla ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. Opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie są bowiem przepisami prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, której co jak wskazano powyżej brak w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przykładem przepisu nakładającego obowiązek stosowania Polskich Norm jest § 6 ust. 4 i § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.), wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane.

W § 6 ust. 4 ww. rozporządzenia wskazano, że projekt budowlany należy opracować w języku polskim, stosując zasady wymiarowania oraz oznaczenia graficzne i literowe określone w Polskich Normach wymienionych w załączniku do rozporządzenia, natomiast w § 8 ust. 2 pkt 9 ustalono, że część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu powinna określać w przypadku budynków – powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia, tj. zgodnie z normą PN-ISO 9836:1997. Powyższe regulacje dodatkowo potwierdzają, że wobec braku odpowiedniego odesłania w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do stosowania Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 organy administracji nie były zobowiązane do jej stosowania przy wyliczaniu powierzchni obiektu dla ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia.

Sąd pierwszej instancji dokonał więc prawidłowej kontroli postępowania przeprowadzonego przez organy egzekucyjne nakładającego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, która, co istotne, nie została uchylona.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.