Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 876/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Przedstawiając stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], Prezydent Miasta Poznania, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nośnika reklamowego, zrealizowanego na działce nr [...], arkusz 12, obręb [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem w celu legalizacji samowoli budowlanej. Zrealizowana inwestycja nie spełnia jednak warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, a ponadto nie uzyskała pozytywnego stanowiska Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu.
W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podzielając częściowo podniesione w nim zarzuty uznało, że w warunkach niniejszej sprawy nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brzmienie art. 54 pkt 2 lit. b/ upzp oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp, a także z uwagi na treść art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa.
Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b/ w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Według art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z z art. 60 ust. 1 upzp, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), zwanej dalej w skrócie uoz. W myśl tego ostatniego przepisu, jedną z form ochrony zabytków jest wpis do rejestru zabytków. Organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie działka, na której wzniesiono nośnik reklamowy, położona jest na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta Poznania pod nr [...], decyzją z dnia [...] października 1982 r. Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu, działający w miejsce wojewódzkiego konserwatora zabytków, uznał natomiast, że posadowienie nośnika reklamy we wskazanym miejscu byłoby niewłaściwe i dlatego uzgodnił projekt negatywnej decyzji, według której wniosek należało załatwić odmownie.
Postanowienie w tym zakresie jest ostateczne. Jest ono wiążące i nie podlega ocenie ani weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. Zarzuty odnoszące się do tego postanowienia można było podnosić tylko w zażaleniu, które skarżąca mogła złożyć, o czym została pouczona w postanowieniu, lecz zażalenia nie złożyła. Na obecnym etapie postępowania, wobec mocy wiążącej tego postanowienia, wydanie decyzji pozytywnej było niemożliwe.
Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że błędem organu I instancji było zbyt wczesne powiadomienie stron o zakończeniu postępowania. Po tym zawiadomieniu został opracowany projekt decyzji i wystąpiono do Miejskiego Konserwatora Zabytków o jego uzgodnienie. Organ I instancji, po otrzymaniu postanowienia, powinien zatem ponownie powiadomić strony o zakończeniu postępowania i prawach wynikających z art. 10 kpa. To, że tak się nie stało nie miało jednak, zdaniem organu odwoławczego, znaczenia. Organ I instancji nie ma bowiem obowiązku doręczania stronom projektu decyzji, ani powiadamiania o jego sporządzeniu. O tym, że w postępowaniu będą miały miejsce uzgodnienia, poinformował natomiast już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Powiadomił również skarżącą o wystąpieniu do Miejskiego Konserwatora Zabytków, a ten ostatni wysłał jej postanowienie uzgodnieniowe. Skarżąca wiedziała zatem o tym, co działo się w sprawie po zawiadomieniu o zakończeniu postępowania.
Organ odwoławczy za bezzasadny uznał z kolei zarzut naruszenia art. 10 i 81 kpa poprzez niepowiadomienie skarżącej o terminie wizji w terenie. Wskazał, iż wizja w terenie była częścią składową przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, nie będącej czynnością, w której strony mają brać udział.
Organ odwoławczy uznał ponadto, iż wykazane przez skarżącą uchybienia nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji także ze względu na obecne brzmienie art. 138 § 2 kpa. Wskazał, iż aktualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Brak jest takiej sytuacji w niniejszej sprawie. Przy funkcjonującym w obrocie prawnym postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków wydanie innej niż zaskarżona decyzji nie jest bowiem możliwe.
W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji, zarzuciła naruszenie: art. 106 § 1 kpa poprzez niewłaściwe dokonanie uzgodnienia poprzedzającego wydanie decyzji; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji; art. 10 i 81 kpa poprzez niezapewnienie jej czynnego udziału w postępowaniu oraz uznanie za udowodnione okoliczności, co do których nie mogła się wypowiedzieć. Skarżąca wniosła ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r., podnosząc, że uzgodnienie przez organ ochrony konserwatorskiej zostało dokonane w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż organy bezpodstawnie uznały, że z samego faktu wpisania obszaru jako układu urbanistycznego wynika niemożność lokalizowania reklam na tym obszarze. Organy powinny w tym zakresie przeprowadzić analizę, której zabrakło. Ponadto przyjęto, że nośnik ma powierzchnię 3 x 4 m. Tymczasem z projektu wynika, że powierzchnia ekspozycyjna nośnika ma zaledwie 8,56 m2, co sprawia, że należało rozważyć możliwość wkomponowania nośnika w otaczający obszar. Wysokość nośnika nie sprawia bowiem, by przesłaniał on jakiekolwiek obiekty, ani dominował na skwerze, na którym jest położony. Organ nie uwzględnił też, że w sąsiedztwie znajduje się wiele wielkogabarytowych reklam na budynkach. Dominują one nad budynkami i okolicą. Przedmiotowy nośnik znajduje się zaś w odległości 20 m od jezdni i patrząc od strony wyjazdu z mostu zupełnie nie narusza osi widokowej, gdyż znajduje się na poboczu całego obszaru.
Okoliczności tych nie uwzględniono naruszając art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skarżąca wskazała też, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w oparciu o jakie przesłanki przyjęto, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzgodnienia konserwatorskiego. Z art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp wynika konieczność uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków, tymczasem inwestycję uzgodniono z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem skarżącej, organ I instancji dopuścił się również naruszenia art. 10 kpa w ten sposób, że przed wydaniem decyzji nie umożliwił jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co potwierdził organ odwoławczy.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że na podstawie porozumienia z dnia 18 listopada 2003 r. pomiędzy Wojewodą Wielkopolskim i Prezydentem Miasta Poznania w sprawie powierzenia Miastu Poznań spraw z zakresu właściwości Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (Dz. U. Woj. Wlkp. z dnia 1 grudnia 2003 r., Nr 184, poz. 3434) Wojewoda Wielkopolski powierzył Powiatowi Poznańskiemu m.in. wykonywanie następujących zadań: wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń dotyczących zabytków, określonych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Miejski Konserwator Zabytków wykonuje powierzone mu zadania jako zadania z zakresu administracji rządowej, a zatem pozostające nadal w kompetencji ustawowej Wojewody Wielkopolskiego, a nie Prezydenta Miasta Poznania.
Postanowieniem z dnia 13 lutego 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku skarżącej, zawiesił postępowanie sądowe, a następnie postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013 r. podjął zawieszone postępowanie z uwagi na ostateczne zakończenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r.
W dalszej kolejności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, iż kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest okoliczność wiążąca się z wydaniem przedmiotowego postanowienia.
Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 uoz oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 zd. pierwsze upzp). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że uzgodnienie aktu polega na wyrażeniu zgody na konkretną treść proponowanego rozstrzygnięcia, co następuje w trakcie postępowania dotyczącego wydania przedmiotowego aktu. Decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana bez dokonania uzgodnienia wymaganego prawem. Co istotne uzgodnienie jest wiążącą formą wpływania przez organ uzgadniający na wydawanie aktów przez organ prowadzący postępowanie.
Uzgodnienia określone w art. 53 ust. 4 upzp służą ochronie interesu publicznego chronionego przepisami szczególnymi. Dotyczą one obszarów szczególnie chronionych ze względu na wartości składające się na dobro wspólne. Uzgodnienia dotyczą oceny zgodności projektu decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Organ uzgadniający działa zatem opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. W związku z tym nie można podnosić skutecznie zarzutów wobec tak ocenianego postanowienia zarówno w odwołaniu od decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, jak i w skardze na tę decyzję. W takiej sytuacji ocenę zgodności zamierzania inwestycyjnego z przepisami wchodzącymi w zakres rozpatrzonego uzgodnienia trzeba przyjąć jako wiążącą w sprawie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. W kontekście okoliczności niniejszej sprawy, Sąd I instancji dodał, że postępowanie uzgodnieniowe ma wprawdzie charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, to jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas, gdyby postępowanie, w którym wydano by postanowienie uzgodnieniowe, obarczone wadami proceduralnymi.
Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, a ich wzruszenie w przypadku braku możliwości wniesienia zażalenia może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 625/10, Lex nr 754651).
Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżąca w trybie nadzwyczajnym zakwestionowała postanowienie uzgodnieniowe z dnia [...] grudnia 2010 r. W rezultacie postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. Postanowienie nie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i stało się prawomocne (k. 82 akt sądowych). W związku z powyższym postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2010 r. pozostało w obrocie prawnym.
W ocenie Sądu, powyższe postanowienie wiązało organy orzekające w niniejszej sprawie i trafnie organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wynikający z art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp wymóg, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z określonymi organami oznacza, że nawet odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Za nieusprawiedliwiony Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 106 § 1 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp. Po pierwsze, z uwagi na położenie działki, objętej inwestycją w obszarze zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków miasta Poznania, za zasadne uznał zastosowanie w niniejszej sprawie powołanych przepisów i dokonanie uzgodnienia konserwatorskiego. Po drugie, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2153/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wywiódł, że w warunkach niniejszej sprawy uprawnione było również dokonanie tego uzgodnienia przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu.
Sąd nie zgodził się ponadto z zarzutem naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, jakoby z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało, w oparciu o jakie przesłanki organ doszedł do wniosku, że przedmiotowa decyzja wymaga wcześniejszego uzgodnienia właściwego konserwatora zabytków. Sąd wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało brzmienie przepisów art. 54 pkt 2 lit. b/ w zw. z art. 64 ust. 1 upzp traktujących o tym, iż w decyzji o warunkach zabudowy określa się warunki i zasady w zakresie m.in. dziedzictwa kulturowego i zabytków. Powołano ponadto przepisy art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 upzp określające, że dla terenów objętych ochroną konserwatorską decyzję o warunkach zabudowy poprzedza uzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
W ocenie Sądu nie można też zgodzić się z zarzutem jakoby w sprawie nie doszło do rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego. Stwierdził, iż organy orzekające w niniejszej sprawie związane były postanowieniem uzgodnieniowym. W związku z tym, niedopuszczalna była ich ingerencja w kompetencje organu konserwatorskiego, który dokonał uzgodnienia. Sąd nie uznał, że brak szczegółowej analizy przez organy orzekające w zakresie specyfiki terenu objętego ochroną konserwatorską, czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 77 i 77 § 1 kpa.
Odnosząc się do zarzutu błędnego przyjęcia, iż powierzchnia nośnika reklamowego ma 3 x 4 m wskazał, że sama skarżąca we wniosku o ustalenie warunków zabudowy określiła powierzchnię nośnika o takich rozmiarach. Czym innym jest zaś powierzchnia całego nośnika reklamowego od wskazywanej w skardze powierzchni ekspozycyjnej nośnika, która sprowadza się do wielkości płaszczyzny, na której można umieścić reklamę. Co do nieuwzględnienia przez organy orzekające okoliczności, że w sąsiedztwie znajdują się podobne obiekty – wielkogabarytowe reklamy usytuowane na budynkach, Sąd zauważył natomiast, że organy wypowiedziały się w tym zakresie. Organ I instancji, omawiając kwestię kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp), wskazał, że w bliskim sąsiedztwie istnieje m.in. nośnik reklamowy o zbliżonych parametrach, jednakże nie posiada on dokumentów stwierdzających, że jest zrealizowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Ponadto stwierdził, że wszystkie te obiekty (nośnik reklamowy i pawilon gastronomiczny), posadowione w obrębie skweru zieleni będącego częścią reprezentatywnej przestrzeni publicznej w żaden sposób nie wpisują się ani formą architektoniczną, ani też funkcją w tą przestrzeń. Nośnik reklamowy na tle pierzei historycznych kamienic oraz w sąsiedztwie zabytkowego [...] reprezentuje zdecydowanie typ zabudowy substandardowej. Obiekty tego typu nie powinny kształtować standardów zabudowy na analizowanym terenie, a szczególnie w tak eksponowanym miejscu, jakim jest teren przyległy do ul. [...] i [...].
Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 kpa i 81 kpa poprzez niezapewnienie skarżącej stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wskazał, iż z akt sprawy wynika, że na każdym etapie postępowania, w szczególności po zakończeniu postępowania dowodowego i przed wydaniem decyzji, organ I instancji informował o podejmowanych czynnościach w sprawie. Strony poinformowano o zakończeniu postępowania dowodowego (k. 103-129 akt adm.), następnie sporządzono projekt decyzji i zwrócono się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu o uzgodnienie. Co istotne, pismo to wraz z załączonym projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doręczono również inwestorowi (k. 140-141 akt adm.). Nie można zatem uznać, że skarżąca została ograniczona w prawach czynnego udziału w postępowaniu.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącej, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazał naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 109-110 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy postanowienie uzgadniające wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków nie zostało doręczone skarżącej przez co nie brała ona udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia odmownej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy bez własnej winy.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w niniejszej sprawie najważniejsze znaczenie ma skutek uzgodnienia odmownej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mając to na uwadze wskazał, iż stosownie do art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 2 kpa zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Na podstawie art. 109 i 110 kpa w zw. z art. 128 kpa organ ten powinien doręczyć przedmiotowe postanowienie stronie na piśmie. Jest on związany tym postanowieniem od chwili jego doręczenia.
W świetle powyższego, pełnomocnik skarżącej stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu nie doręczył przedmiotowego postanowienia skarżącej, lecz spółce Agora S.A. w Warszawie Oddział w Poznaniu. Skoro zaś nie nastąpiło doręczenie postanowienia to: po pierwsze – nie weszło ono do obrotu prawnego, po drugie – nie zaczął biec termin do wniesienia zażalenia, po trzecie – wydanie przez organy orzekające w postępowaniu głównym decyzji w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy oznacza, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
Pełnomocnik skarżącej zauważył, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ppsa, wojewódzki sąd administracyjny uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazał, że w niniejszej sprawie podstawa do wznowienia postępowania dotyczy przede wszystkim postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji oraz Sąd bezpodstawnie przyjęły, że w sprawie mamy do czynienia z prawomocnym postanowieniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2010 r. Tymczasem postanowienie to nie tylko nie weszło do obrotu prawnego, ale również nie zaczął płynąć dla skarżącej termin do wniesienia zażalenia na to postanowienie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych postaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie ustawowej. Zarzuty podniesione w jej ramach nie mogą być jednak uwzględnione. Podnoszona przez skarżącą okoliczność niebrania udziału w postępowaniu uzgodnieniowym bez jej winy, nie może być bowiem przedmiotem oceny na gruncie postępowania głównego – postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wskazać należy, iż tzw. postępowanie uzgodnieniowe prowadzone na podstawie art. 106 kpa, chociaż ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej przez inny organ, jest postępowaniem autonomicznym w stosunku do tzw. postępowania głównego. Oznacza to, iż to na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Organ prowadzący postępowanie główne nie sprawuje nadzoru nad organami, do których zwrócił się o zajęcie stanowiska i nie ma instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy weryfikować prawidłowość toczącego się przed nimi postępowania. Organ prowadzący postępowanie główne nie posiada też możliwości wzruszenia ostatecznych rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach uzgodnieniowych. Obowiązek organu, który prowadzi postępowanie główne, sprowadza się do zawiadomienia strony o tym, że zwrócił się do innego organu o zajęcie stanowiska (art. 106 § 2 kpa).
Pozbawienie, strony postępowania głównego możliwości czynnego udziału w postępowaniu uzgodnieniowym może stanowić podstawę do złożenia przez nią wniosku o wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Dopóki jednak postanowienie organu uzgadniającego funkcjonuje w obrocie prawnym i dopóki nie zostanie z obrotu tego wyeliminowane, pozostaje wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne (por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 113/14, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1016/08, z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1931/06, z dnia 15 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 764/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze wskazanych przyczyn zarzut naruszenia przepisów postępowania przywołanych w podstawie kasacyjnej uznać należy za bezzasadny.
Na marginesie, zauważyć jednocześnie należy, iż wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej z akt sprawy nie wynika, że "Miejski Konserwator Zabytków w Poznaniu doręczył ww. postanowienie do spółki Agora S.A. w Warszawie Oddział w Poznaniu". W aktach organu prowadzącego postępowanie główne nie znajduje się bowiem potwierdzenia odbioru tego postanowienia przez skarżącą. Z akt tych (k. 143-144) wynika jednak, że przedmiotowe postawienie zostało doręczone skarżącej, za pośrednictwem jej pełnomocnika, o czym świadczy oznaczenie adresatów na postanowieniu oraz, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji zostało odebrane przez skarżącą w dniu 15 grudnia 2010 r. i do końca 2010 r. nie wpłynęło na nie zażalenie (adnotacja na postanowieniu). Nie podejmując się oceny legalności postępowania uzgodnieniowego, nawiązując jednak do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii doręczenia korespondencji do spółki Agora S.A. w Warszawie Oddział w Poznaniu w zakresie w jakim mogłaby mieć wpływ na legalność postępowania głównego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, iż ze znajdujących się w aktach sprawy potwierdzeń odbioru wynika, iż w toku postępowania przed organem I instancji część pism kierowanych do pełnomocnika skarżącej na adres: AMS A. Oddział Regionalny w Poznaniu, ul. 27 Grudnia 3, 61-737 Poznań, w istocie odbierana była przez spółkę Agora S.A. w Warszawie Oddział w Poznaniu, mającą siedzibę pod tym samym adresem co AMS A. Podkreślić jednak należy,że zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i sądowego, skarżąca nie kwestionowała faktu doręczenia jej tych pism.
Nie można zatem przyjąć, że w warunkach niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 109, 110 w zw z art. 128 kpa jak też art.145 § pkt.1 lit.b ppsa.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.