Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1547-1548/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy L., M. i J. M., R. S., P. H., R. i Z. O., B. K., B. S., M. i J. P. na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2002 r. w przedmiocie umorzenia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2002 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty U. z dnia [...] marca 2001 r. podjętej na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Wyrok powyższy został wydany po uchyleniu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej H. Z. i J. Z. poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. uchylającego obie zaskarżone decyzje wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2004 r. sygn. akt OSK 643/04 i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2005 r. stwierdza się, iż zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uznał, że "nie jest w sprawie sporne, iż zarówno w dacie wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak i orzekania zaskarżoną do Sądu decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 kpa, decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia 7 czerwca 1995 r. nie pozostawała w obrocie prawnym. Zachodziła więc faktycznie bezprzedmiotowość postępowania, która w myśl art. 157 (3 kpa skutkuje orzeczeniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji.
Dopiero prawomocne wyeliminowanie decyzji Starosty U. z dnia [...] marca 2001 r. uchylającej na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę otwierałoby drogę do wszczęcia i prowadzenia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji z dnia 7 czerwca 1995 r." Fakt istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty Ustrzyckiego stanowi w ocenie tego Sądu, przeszkodę w orzekaniu o nieważności wyeliminowanej tą decyzją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na uwadze art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2002 r. nie narusza prawa, bowiem prawomocne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1995 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie pozwala na prowadzenie w stosunku do tej decyzji postępowania nieważnościowego z powodu braku przedmiotu sprawy. Tym samym zasadnie organy orzekające w sprawie umorzyły postępowanie nieważnościowe wszczęte na podstawie wniosku strony na podstawie art. 105 kpa.
Dokonując ponownie kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2002 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty U. z dnia [...] marca 2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżonej decyzji nie można przypisać naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej określoną w art. 16 kpa, a zwłaszcza okoliczność, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jako dotkniętej wadą wskazaną w art. 156 (1 pkt 2 kpa może być dokonane przez właściwy organ administracji tylko wówczas, gdy zostanie ustalone i stwierdzone, że oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja rażąco narusza prawo, zaś o tym, czy naruszenie prawa jest rażącym decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga.
Rażące naruszenie prawa to nie tylko naruszenie oczywiste konkretnej normy prawnej, ale nadto takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma tu więc rozstrzygającego znaczenia sama oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony /por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94 ONSA nr 1, poz. 37 z 1996 r./ Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy /por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 70/95 OSNAPiU z 1996 r. nr 19, poz. 258/.
Stosownie do art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Starostę U., istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub istotnych warunków pozwolenia na budowę dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku stwierdzenia naruszenia tego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaistnienie przesłanek do zastosowania tego przepisu organ ustalił na podstawie decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2000 r. Nr [...]. W dacie orzekania przez Starostę U. nie było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż inwestor dysponował wyrokiem Sądu Rejonowego w Lesku z dnia 9 września 1999 r. sygn. akt IC 28/99 na podstawie którego inwestor uzyskał własność działki, na której realizowano przedmiotową inwestycję.
Wprawdzie decyzja pozwalająca na budowę została wydana z naruszeniem prawa, to jednak nie zachodziły w powyższym stanie rzeczy przesłanki rażącego naruszenia prawa. W podobnym stanie faktycznym wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 4 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 1576/02 publ. Wspólnota 2004/2/46 uznał, że jeżeli inwestor otrzymał stanowisko organu do spraw ochrony zabytków wymagane do wydania pozwolenia na budowę już po jego uzyskaniu, to nie można stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nakazał również temu Sądowi ponownie badającemu sprawę szczegółowe wyjaśnienie, czy wszystkie podmioty wnoszące skargę rzeczywiście mają w sprawie interes prawny, jak też czy zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają uzasadniony interes prawny skarżących. Odnosząc się do tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że właściciel nieruchomości sąsiedniej może skutecznie kwestionować tylko takie działania inwestora, które naruszają jego uzasadniony interes /art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego/. Ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich powinna opierać się wyłącznie na obiektywnej ocenie dotyczącej przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności wymagań techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Oznacza to, że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania na cele budowlane nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy i utrzymania obiektu, wywołując skutki wymienione w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego.
Osoby trzecie, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym realizacji obiektu budowlanego wyłącznie z tej racji, iż są właścicielami nieruchomości sąsiedniej, mogą skutecznie kwestionować poczynania inwestycyjne tylko wówczas i w takim zakresie, w jakim kolidują one z ich uzasadnionym interesem /art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego/, por. wyrok NSA z dnia 20 września 1994 r. sygn. akt IV Sa 1366/97 - Lex nr 47871 w którym wskazuje się, iż wykazanie interesu prawnego wiąże się z prawem do wniesienia skargi sądowej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarżący M. i J. M., R. S., R. i Z. O., M. i J. P., B. K. oraz B. S. jako zainteresowani obaleniem zaskarżonych decyzji tylko w tym celu, aby doprowadzić do wyegzekwowania innego orzeczenia, nie wskazali przepisu prawa, z którego naruszeniem wiążą swoje prawa do występowania w sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina L., reprezentowana przez radcę prawnego Z. T., zaskarżając wyrok w całości oraz zarzucając:
1/ naruszenie art. 36a Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, 2/ naruszenie art. art. 7, 61 (1, 156 (1 pkt 2 i art. 157 (1 i 2 kpa, 3/ naruszenie art. 141 (4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia się skrótowo przebieg postępowania podkreślając, że strona nie może się zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku z tej przyczyny, iż pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1995 r. rażąco naruszało prawo, bowiem nieruchomość nim objęta nie była własnością inwestora, na co Gmina L. zwracała kilkakrotnie uwagę w kolejnych interwencjach kierowanych do różnych organów administracji. Jeszcze przed wydaniem decyzji uchylającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a Prawa budowlanego Urząd Rejonowy i Starostwo Powiatowe posiadały dokumentację wykazującą, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powołanie się na wyrok Sądu Rejonowego w kwestii prawa do nieruchomości nie jest zasadne, właśnie ze względu na to, że urzędy miały wiedzę o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę znacznie wcześniej, kiedy jeszcze przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji istniały, lecz wykazały się niczym nie usprawiedliwioną bezczynnością. Według strony brak istnienia kwestionowanej decyzji także nie może stanowić przeszkody do jej unieważnienia.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli H. i J. Z. wnosząc o oddalenie tej skargi i podkreślając, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada wymogom art. 190 ppsa co do związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 roku.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach:
1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/.
Stosownie do art. 175 (1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z (2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych.
Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości we własnym zakresie dochodzenia jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać.
Jako podstawę skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie wskazuje się naruszenie art. 36a Prawa budowlanego przez niewłaściwe jego zastosowanie nie podając, czy jest to przesłanka z art. 174 pkt 1 czy też z pkt 2 ppsa. Poza tym niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 36a Prawa budowlanego w ocenie strony w świetle treści uzasadnienia skargi kasacyjnej miałoby polegać na tym, iż niedopuszczalne było zastosowanie tego przepisu, czyli w istocie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku zaistnienia przesłanki określonej w tym przepisie, z tego względu, że strona skarżąca zwracała się wielokrotnie do różnych urzędów informując o wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę. Otóż omawiana podstawa skargi kasacyjnej nie tylko że została wadliwie skonstruowana ze względu na brak jej dostosowania do wymogów art. 174 i 176 ppsa, przy czym wada ta uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej rozpatrzenie, to gdyby nawet nie wystąpiła wada konstrukcyjna tej podstawy kasacji, to i tak należałoby uznać podniesiony przez stronę zarzut za nieusprawiedliwiony z tej przyczyny, że powoływane przez stronę okoliczności nie powodują braku możliwości wydania przez organ administracji architektoniczno- budowlanej orzeczenia na podstawie art. 36a.
Przepis ten ma bowiem zastosowanie w razie zaistnienia przesłanki w nim określonej, zaś ta okoliczność w sprawie była bezsporna. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności nie miały natomiast wpływu na rozstrzygnięcie.
Zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem wskazanych w punkcie drugim skargi kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego również nie mógł być uwzględniony, bowiem nie odpowiadał wymogom przepisów art. 174 i 176 ppsa ze względu na to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadząc postępowanie sądowo-administracyjne nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem sposób prowadzenia postępowania przed tym Sądem regulują przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie kodeks postępowania administracyjnego.
Ostatni wskazany jako podstawa skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 (4 ppsa "przez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie" również został nieprawidłowo skonstruowany, bowiem przepis art. 174 pkt 2 ppsa wymaga, aby zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zawierał wskazanie oraz uzasadnienie tego, że uchybienie określonym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie w ogóle nie wskazano natomiast, iż jest to zarzut naruszenia prawa procesowego, a co więcej, nie wskazano także, iż zarzucane uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 141 (1 ppsa stanowi, iż "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom powyższego przepisu i całkowicie niezrozumiały, a przede wszystkim wadliwie sformułowany procesowo, jest zarzut odnoszący się do tego przepisu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.