Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 545/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 29 października 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 2328/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [..] nr [..], w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – uchylił zaskarżone postanowienie.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [..]. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia W.W. utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 13 lutego 2015 r, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w jednej bryle w zabudowie wolnostojącej wraz z przyłączami oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe na działce o nr ew. [..] w obrębie B., gmina S., położonej na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" oraz obszarach Natura 2000: "Ostoja Piska" i "Puszcza Piska",

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. Wójt Gminy S. zwrócił się o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody dla projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2015r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ pierwszej instancji stwierdził, że realizacja przedsięwzięcia naruszy § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", bowiem realizacja inwestycji spowoduje przekształcenie obszaru o charakterze gruntów ornych na grunty budowlane, w związku z czym zostanie dokonana zmiana aktualnego sposobu użytkowania przedmiotowej działki. Jednocześnie organ uznał, że nie są spełnione przesłanki zawarte w przepisie § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia.

Organ odwoławczy ustalił, że teren inwestycji, stanowiący działkę nr ew. [..], obręb B., położony jest w trzech obszarach chronionych, tj. na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", jak również w obszarach Natura 2000: "Puszcza Piska" (PLB280008) i "Ostoja Piska" (PLB280048) mającym znaczenie dla Wspólnoty. Na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego obowiązuje Rozporządzenie Nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie". W § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia został wprowadzony katalog zakazów, określających niedozwolone działania na terenie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie". Organ podniósł, że planowany proces inwestycyjny, niezależnie od stopnia wpływu na cele ochrony "Jezior Sorkwickich", nie może wiązać się z naruszeniem któregokolwiek z zakazów.

Organ wskazał, że teren działki nr ew. [..] stanowi użytek rolny oznaczony w ewidencji symbolem RIVa i RVI, a planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia zabudowy siedliska rolnego. Ocenił, że realizacja obiektu budowlanego na przedmiotowej działce będącej gruntem rolnym, w szczególności wiąże się z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, albowiem wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów. Oznacza to, że realizacja inwestycji będzie wiązała się z przekształceniem dotychczasowego gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową. Fakt zmiany sposobu użytkowania ziemi o charakterze użytku rolnego na grunt o charakterze mieszkaniowym powoduje, że jest ona niezgodna z § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia, mimo że nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania na całości obszaru "Jezior Sorkwickich".

W ocenie organu nie zostały spełnione warunki umożliwiające zastosowanie odstępstwa od powyższego zakazu. Zgodnie z § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Teren inwestycji nie jest położony w zwartej zabudowie wsi. Z rysunku Studium (zał.nr 2) uchwalonego uchwałą Nr XL/332/2014 Rady Gminy S. z dnia 29 sierpnia 2014 r. w sprawie uchwalenia zamiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S., działka nr ew. [..] położona jest w strefie obszaru o dominującej funkcji turystycznej - Szlak Krutyni (Tse), który tworzą m.in. tereny wokół ciągu jezior: Lampasz, Kujno, Dłużec (działka nr ew. [..] położona jest nieopodal jeziora Dłużec), na terenie wyszczególnionym jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju objęte granicami skupionej zabudowy wsi.

Zdaniem organu pojęcie "zwartej zabudowy" nie może zostać zrównane z pojęciem "zabudowy skupionej". Istniejąca zabudowa na działkach sąsiadujących nie jest zwarta, a odległości pomiędzy budynkami wynoszą od 50 do 130 - 140 m. W ocenie organu nie można uznać, że realizacja planowanej inwestycji będzie stanowić uzupełnienie zwartej zabudowy mieszkaniowej. Projektowana inwestycja nie mieści się w odstępstwach wskazanych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W.W.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. § 3 ust. 1 i 7 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" polegające na uznaniu, że naruszenie zakazów nie jest warunkowane stopniem zniszczenia elementów przyrodniczych, skalą przeprowadzonych działań czy wpływem na cel ochrony zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do przeciwnych wniosków,
2. - sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na błędnym przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym nie występują okoliczności umożliwiające odstępstwo od zakazu przewidzianego w § 3 ust. 3 rozporządzenia nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" wskazując na to, że istniejąca zabudowa na działkach sąsiadujących z działką skarżącej nie jest zwarta i dlatego realizacja planowanej inwestycji na jej działce nie uzupełnia zwartej zabudowy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie do ponownego rozpoznania Generalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżone postanowienie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko niektóre z podniesionych w niej zarzutów są za trafne, a organy I i II instancji dokonały wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania tych przepisów i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, iż przy prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym organ odwoławczy odmowę uzgodnienia warunków zabudowy planowanej inwestycji oparł na zakazie wynikającym z prawa miejscowego ustanowionym w § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", uznając że planowana inwestycja zabudowy mieszkaniowej w ustalonym stanie faktycznym naruszy wskazany w § 3 ust.1 pkt 7 zakaz, bowiem doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi.

W ocenie Sądu art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wymienia katalog zamknięty zakazów, które mogą być wprowadzone w zespole przyrodniczo - krajobrazowym. W dopuszczalnym do zastosowania katalogu zakazów nie wprowadzono zakazu budowy obiektów budowlanych. Dlatego też § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego również nie wprowadza bezwzględnego zakazu zabudowy ustanawiając zakazy, które mają służyć celowi jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych dla zespołu "Jeziora Sorkwickie". Niewątpliwie § 3 ust. 1 pkt 7 w/w rozporządzenia wprowadza zakaz działań na terenie zespołu parkowo - krajobrazowego prowadzących do zmiany użytkowania ziemi. Organy I i II instancji zatem prawidłowo oceniły, że realizacja obiektu budowlanego na przedmiotowej działce będącej gruntem rolnym, w szczególności wiąże się z faktyczną zmianą sposobu użytkowania ziemi, albowiem wszelka działalność budowlana z istoty swej powoduje określone zmiany w ukształtowaniu powierzchni ziemi oraz w stanie i sposobie użytkowania gruntów.

Zmiana ta będzie wiązała się z przekształceniem dotychczasowego sposobu użytkowania gruntu w grunt pod zabudowę mieszkaniową. Zważywszy na to, że teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny, Sąd podzielił stanowisko organu, że w takim przypadku lokalizacja inwestycji budowlanej spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi, gdyż grunt stanowiący użytek rolny, który dotychczas nie jest zabudowany zostanie zmieniony przez wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej i będzie służył inwestorowi jako miejsce zamieszkania nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Mimo więc braku generalnego zakazu zabudowy wynikającego zarówno z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r., ograniczenie tego prawa następuje pośrednio, właśnie przez obowiązywanie zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi i jedynie z tej przyczyny. Z uwagi na to, że teren inwestycji stanowi użytek rolny, zasadnie organ rozważał ten aspekt zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym prawem miejscowym.

Jednak jak słusznie zarzuca skarżąca § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia przewiduje wyjątek od przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 7 zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi. Wyjątek ten stanowi, że zakaz nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Niewątpliwie więc przepis ten wprowadza rozwiązanie umożliwiające prowadzenie inwestycji budowlanych na terenie chronionym, nawet w sytuacji występowania przesłanki pośrednio ograniczającej prawo zabudowy w takim terenie. Oczywiście odstępstwo to ograniczone jest do sytuacji ściśle określonych w przepisie, a więc ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszaru zwartej zabudowy wsi, albo uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu I instancji organ dokonał nieprawidłowej wykładni tego przepisu wnioskując i wywodząc, że w ustalonym stanie faktycznym nie występuje okoliczność umożliwiająca zastosowanie określonego w przepisie odstępstwa.

Zdaniem sądu omawiany przepis określa dwie niezależne od siebie sytuacje, w których prawo zabudowy zostaje jednak dopuszczone na chronionym terenie, mimo spełnienia przesłanki negatywnej ograniczającej zabudowę. Obszar zwartej zabudowy określony w studium, z natury rzeczy stanowi obszar związany z rozwojem zabudowy dla zamieszkującej go ludności, realizujący cel skupienia zabudowy przez jej uporządkowany rozwój w ramach tego terenu. W drugiej określonej w przepisie sytuacji założeniem jest realizacja celu jakim jest skupienie zabudowy, a więc z pewnością ze względów logicznych dotyczy ona prawa zabudowy na innym terenie niż teren zwartej zabudowy wsi, stąd wprowadzone kryterium "uzupełnienia" istniejącej już zabudowy. "Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia" (tak NSA w wyroku z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn.. akt II OSK 1775/11 w odniesieniu do rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Pasłęki zawierającego zbliżoną normę prawną).

Wykładnia językowa tego przepisu nie jest wystarczająca do odczytania obowiązującej normy prawnej w zakresie dopuszczalności zabudowy, gdyż celem przepisu jest dopuszczenie możliwości zabudowy, nawet w sytuacji gdy związane jest to ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, tam gdzie rozwój budownictwa mieszkaniowego jest naturalny. Nie ma wątpliwości co do tego, że działka nr ew. [..] nie spełnia pierwszej przesłanki wymienionej w przepisie, gdyż niesporne jest, że położona jest w terenie objętej granicami skupionej zabudowy wsi, nie zaś w obszarze zwartej zabudowy wsi. Prawidłowo organ ocenił, że pojęcia zwartej zabudowy i zabudowy skupionej nie są równoważne.

Organ dokonał analizy rozmieszczenia zabudowy na działkach sąsiednich i ocenił, że zabudowa ta nie jest zwarta, bowiem odległości występujące między poszczególnymi budynkami wynoszą od 50 do około 130 - 140 m. Wywiódł zatem, że nie można uznać planowanej inwestycji za uzupełnienie zwartej zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem okoliczność "uzupełnienia zabudowy" powinien ocenić jako odrębną przesłankę warunkującą dopuszczenie zabudowy, w oderwaniu od pojęcia i obszaru zwartej zabudowy. Należy wskazać na niezrozumiałe ocenianie możliwości uzupełnienia zwartej zabudowy w ustalonym obszarze skupionej zabudowy. Wskazane przez organ odległości między zabudowaniami potwierdzają charakter przedmiotowego obszaru o luźniejszej zabudowie. Obszar skupionej zabudowy wsi nie wyklucza możliwości rozwoju zabudowy mieszkaniowej, a możliwość uzupełnienia zabudowy służy celowi jej skupiania w danym obszarze. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza istnienie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki o nr ew. [..], także na działkach przyległych, a zatem to druga przesłanka była samoistną podstawą do oceny spełnienia warunków odstępstwa określonego w § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia.

Decydując, że "uzupełnienie zabudowy" nie stanowi w niniejszej sprawie samodzielnej podstawy umożliwiającej zastosowanie wyjątku od zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. organ naruszył przepis prawa materialnego tj. § 3 ust.3 tegoż rozporządzenia. W ocenie Sądu poddana kontroli decyzja organu II instancji, jak też utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. - dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie" (Dz. Urz. Woj. Warm. - Maz. Nr 110, poz. 1821, ze zm., dalej "rozporządzenia") polegającej na przyjęciu, że wystarczy dokonać ustaleń czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, działka inwestycyjna znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi albo czy budowa stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy z ww. przepisu prawa wynika, że, jednocześnie musi zachodzić możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz obszar inwestycji musi znajdować się w granicach zwartej zabudowy, określonej w studium, o czym świadczy użycie przez prawodawcę lokalnego spójnika "oraz", tym samym skoro Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie położenia działki inwestycyjnej poza obszarem zwartej zabudowy to powinien był skargę oddalić, a więc naruszył także art. 151 p.p.s.a.;
2. - dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi pierwsza z przesłanek, a czego także nie zakwestionował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a pomimo tego uchylił postanowienie organu odwoławczego w sytuacji, gdy nie miał zastosowania żaden z wyjątków od zastosowania zakazu i skargę należało oddalić przez co Sąd I instancji, naruszył także art. 151 ustawy p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. W § 3 ust. 3 rozporządzenia przewidziano odstępstwo od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, zgodnie z którym zakaz ten nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełnień istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Z powyższego przepisu wynika, że aby w ogóle w studium gmina mogła wyznaczyć obszar zwartej zabudowy w rozumieniu tego przepisu to faktycznie w terenie musi zachodzić możliwość uzupełnienia istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Sąd I instancji błędnie zatem zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jako podstawę zapadłego wyroku, poprzez wadliwe wskazanie, że zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia wystarczy, że zachodzi możliwość uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i tym samym naruszył ten przepis poprzez dokonanie jego błędnej wykładni oraz błędnej oceny, że miał w sprawie zastosowanie. Na gruncie rozporządzeń i uchwał obowiązujących na obszarze województwa warmińsko-mazurskiego, co do rozumienia analogicznych przepisów (takie samo brzmienie oraz struktura), zaistniały wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia spójnika "oraz" (zob. np. wyroki NSA z dnia 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 2091/11, z dnia 29 maja 2014r., sygn. akt II OSK 3084/12, z dnia 7 maja 2013 r" sygn. akt II OSK 2670/11, z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2312/14 zgodnie z którymi aby zaszła możliwość zastosowania wyjątku muszą zaistnieć obie przesłanki określone w tym przepisie; stanowisko przeciwne zob. np. wyroki NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1775/11, z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2493/11, z 11 czerwca 2013r. sygn. akt II OSK 343/12).

Wyłączenie stosowania zakazów obowiązujących na danym obszarze chronionym może nastąpić jedynie w przypadku zastosowania odstępstw od zakazów, wskazanych w akcie prawnym regulującym dany obszar chroniony, do czego uprawnionym jest wyłącznie organ kompetentny do jego wydania (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r. _ygn.. akt II OSK 2091/11). Przenoszenie kompetencji prawotwórczych byłoby zastępowaniem ustawodawcy i stanowiłoby wyraźne naruszenie Konstytucji (tzw. zakaz subdelegacji kompetencji prawotwórczych, który w przypadku prawotwórstwa lokalnego wynika z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, organy samorządu lokalnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów), i tak w myśl art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) – wyznaczenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego następuje w drodze uchwały rady gminy (wcześniej rozporządzenia wojewody), która określa nazwę danego obiektu lub obszaru, jego położenie, sprawującego nadzór, szczególne cele ochrony, w razie potrzeby ustalenia dotyczące jego czynnej ochrony oraz zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji nieprawidłowo dokonał oceny, że w przedmiotowej sprawie mógł mieć zastosowanie wyjątek od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wynikający z § 3 ust. 3 rozporządzenia, a tym samym powinien dokonać oceny, że postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawiera prawidłową podstawę odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, wynikającą z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, skoro działka inwestycyjna nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy, określonych w studium. Niemniej należy zauważyć, że wiele działek sąsiednich nie jest w ogóle zabudowanych, tym samym trudno mówić także w niniejszej sprawie o spełnieniu przesłanki uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej, skoro ma ona charakter rozproszony (zabudowa rozsiana pomiędzy niezabudowanymi obszarami, odległości między budynkami wahają się od 50 do 140m). Ww. okoliczności zostały potwierdzone przez Sąd I instancji

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zdaniem strony przeciwnej, zaskarżony skargą kasacyjną wyrok odpowiada prawu, albowiem w całości należy podzielić rozważania Sądu w zakresie wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia. Słusznie Sąd przyjął, że wskazany przepis określa dwie niezależne od siebie sytuacje dopuszczające zabudowę terenu na obszarze chronionym, mimo przesłanki negatywnej ograniczającej budowę. Działka o nr ewid. [..] zlokalizowana jest w sąsiedztwie działek zabudowanych, a zatem należy do obszarów skupionej zabudowy wsi, a w konsekwencji będzie stanowiła uzupełnienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Wieś B. w obrębie, której położona jest działka o nr ewid. [..] stanowi obszar zurbanizowany z przeznaczeniem do osadnictwa ludzi. Rozwój cywilizacyjny nadał temu miejscu określone przeznaczenie, więcej, w jego ramach doszło do trwałego ukształtowania urbanistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego, polegające na błędnej jego wykładni i niewłaściwym zastosowaniu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 3 rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", (dalej rozporządzenie), poprzez przyjęcie że wystarczy dokonać ustaleń czy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka inwestycyjna znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi albo czy stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, podczas gdy przesłanki te muszą zachodzić łącznie. W pkt 2 skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 3 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) nie dotyczy określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi oraz uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z zarzutów skargi kasacyjnej przedstawianych powyżej, nie zasługuje na uwzględnienie biorąc pod uwagę zakres kognicji sądów administracyjnych wynikający z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Odmowa uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w niniejszej sprawie nastąpiła wyłącznie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust.3 rozporządzenia, które jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu, w tym również sędziowie sądów administracyjnych, są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (patrz: art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Nie można więc oczekiwać, że sąd administracyjny kontrolując zaskarżony akt, jak w tym przypadku postanowienie, przyjmie bezkrytycznie wykładnię prawa przyjętą przez organy, która w zestawieniu z brzmieniem przepisu prawa miejscowego oraz przepisów ustawy, na podstawie których zostały wydane przepisy prawa miejscowego, budzi poważne wątpliwości interpretacyjne.

Naturalną koleją rzeczy jest, że sąd administracyjny chcąc prawidłowo dokonać kontroli zaskarżonego aktu, najpierw zastanowi się czy akt prawa miejscowego został wydany prawidłowo, zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie, skoro na podstawie przepisów tego aktu prawa miejscowego został wydany zaskarżony akt (decyzja, postanowienie).

Rozporządzenie Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. zostało wydane na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Od 2009 r. kompetencje, o których mowa w art. 44 ust. 1 i 2 ww. ustawy należą do rady gminy i są realizowane w drodze uchwały rady gminy. Przepis ust. 2 art. 44 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym do 2009 r., jak i w brzmieniu obecnie obowiązującym, w zakresie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, upoważnił organ (wcześniej wojewodę, obecnie radę gminy) do wprowadzenia wybranych zakazów spośród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

O nieprawidłowym wykonaniu tej delegacji ustawowej może świadczyć chociażby to, że w rozporządzeniu Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. zamieszczono wszystkie zakazy wymieniane w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a nie zakazy właściwe dla tego obiektu, obszaru lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienianych w art. 45 ust. 1 ustawy, jak to stanowi ust. 2 art. 44 ustawy. Należy zauważyć, że organ wydający omawiane rozporządzenie, nie musiał wprowadzić wszystkich zakazów zamieszczonych w art. 45 ust. 1 ustawy, a poza tym powinien odpowiednie zakazy ograniczać terytorialnie określając obszar ich obowiązywania, zgodnie z założeniami wynikającymi z art. 43 ustawy o ochronie przyrody.

Poza tym, zgodnie z § 143 w związku z § 137 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Akt prawa miejscowego, który w całości powtarza przepisy ustawy oprócz tego, że jest wadliwie wydany pod względem legislacyjnym, merytorycznie nie odpowiada intencjom ustawodawcy. Rozporządzenie Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego jest tylko jednym z wielu tego typu aktów prawa miejscowego, które w dalszym ciągu obowiązują. W omawianym rozporządzeniu Wojewoda Warmińsko-Mazurski mógł oczywiście zamieścić zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi", jednak powinien określić wybrane obszary na terenie objętym tym rozporządzeniem, a nie objąć tym zakazem, jak i innymi (wszystkimi) zakazami z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, cały teren zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie".

Powstała wręcz paradoksalna sytuacja, że na całym obszarze nie można zbudować takiego obiektu jak budynek jednorodzinny, przyjmując takie rozumienie "zmiany sposobu użytkowania ziemi", jak to proponują organy.

W niniejszej sprawie Sąd nie dokonywał kontroli zgodności rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. z ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jednak nie można pominąć w rozważaniach, orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których sądy administracyjne poddawały kontroli tego typu akty prawa miejscowego, dochodząc jednoznacznie do wniosku, że zakazów przewidzianych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, rezerwaty przyrody czy parki krajobrazowe (wyrok NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, Lex nr 694431, glosy aprobujące: A. Królczyk, Casus 2011 nr 1, s. 21–28 i D. Trzcińskiej, Lex/el.2011, wyrok NSA z 5 lipca 2011 r., II OSK 767/11, Lex nr 846007).

Rozporządzenie Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r., jak szereg podobnych aktów prawa miejscowego w sprawie zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, wydanych niezgodnie z upoważnieniem ustawowym (art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody), powinny zostać zmienione (poprawione), gdyż w tym kształcie jak np. rozporządzenie Nr 23 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, nie mogą stanowić podstawy prawnej do uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.

Istota problemu w tej i podobnych sprawach sprowadza się do rozumienia art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, który to przepis stanowi zakaz "zmiany sposobu użytkowania ziemi" i który został przeniesiony automatycznie do aktów prawa miejscowego, ustanawiających zespoły przyrodniczo-krajobrazowe. Zakaz ten w rozumieniu przyjętym przez organy ochrony środowiska budzi uzasadniony sprzeciw, gdyż w istocie nie zawiera wprost zakazu zabudowy, jak ustawodawca to wyraził np. w art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4, art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2008 r., IV SA/Wa 952/08, Lex nr 517964; wyrok NSA z 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346; wyrok NSA z 12 maja 2011 r., II OSK 815/10, Lex nr 1081917; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, Lex nr 1215566; wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., II OSK 1087/13, Lex nr 1658285; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., II OSK 993/14, Lex nr 2000059; wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 2308/14, Lex nr 2083482).

Sposób rozumienia "zmiany sposobu użytkowania ziemi" proponowany przez organy ochrony środowiska, jest chyba zakazem najdalej idącym, na tle innych podobnych regulacji prawnych, istniejących w ustawodawstwie polskim. Jak należy rozumieć "zmianę sposobu użytkowania ziemi" ustawodawca nie określił w ustawie o ochronie przyrody, jednak nie można utożsamiać go ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże w niniejszej sprawie Rada Gminy S. wprowadziła zmianę do § 3 rozporządzenia poprzez dodanie ust.3 uchwałą z dnia 29 czerwca 2011r. Nr X/60/2011 w sprawie zmiany rozporządzenia Nr 23 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 9 sierpnia 2007r. w sprawie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie". W § 1 uchwała zmieniająca, wprowadziła do § 3 rozporządzenia Nr 23 ustęp 3, brzmiący, iż "zakaz, o którym mowa w § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej".

Rację ma zatem Sąd I instancji, że wykładnia językowa tego przepisu nie jest wystarczająca do odczytania obowiązującej normy prawnej w zakresie dopuszczalności zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego celem tego przepisu jest dopuszczenie możliwości zabudowy, nawet w sytuacji gdy związane jest to ze zmianą sposobu użytkowania ziemi, tam gdzie rozwój budownictwa mieszkaniowego jest naturalny. Nie można zapominać też o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody, należy też pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania (tak też wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 785/15).

Prawo własności nie jest prawem absolutnym, co wynika z przepisów Kodeksu cywilnego i przepisów Konstytucji RP, jednak ograniczanie tego prawa w drodze ustaw, a w szczególności na podstawie aktów prawa miejscowego, jak w tym przypadku, nie może liczyć na aprobatę sądów administracyjnych sprawujących kontrolę legalności działalności administracji publicznej, w nieograniczonym zakresie. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie wskazał Sąd I instancji, że okoliczność, na którą wskazuje § 3 ust.3 rozporządzenia, a odnosząca się do "uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej" powinna być oceniana jako odrębna, samoistna przesłanka warunkująca dopuszczenie zabudowy w oderwaniu od pojęcia "obszaru zwartej zabudowy". Dlatego też Sąd I instancji prawidłowo wyróżnił istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy w tym względzie bowiem dokonać wyłącznie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika "oraz", ponieważ poza dokonaniem wykładni językowej proces wykładni przeprowadza się również w oparciu o dyrektywy systemowe i funkcjonalne, które mogą prowadzić do zupełnie innego wyniku niż wynikający z przeprowadzenia tylko wykładni w oparciu o dyrektywy wykładni językowej.

Sąd I instancji dokonując wykładni § 3 ust.3 rozporządzenia prawidłowo wyróżnił w tym przepisie dwie przesłanki. Należy wskazać, że dotyczą dwóch zupełnie różnych terenów, tj. pierwszego jako terenu zagospodarowanego, zamieszkałego i stanowiącego obszar zwartej zabudowy, na którym możliwy jest rozwój zabudowy w ramach występującego porządku urbanistycznego oraz drugiego, stanowiącego teren zabudowy, któremu takiego waloru przypisać nie można, a więc terenu na którym nie występuje zwarta zabudowa. Ta druga przesłanka ma służyć realizacji celu skupienia zabudowy, który przecież już występuje z założenia na terenie zwartej zabudowy miast i wsi, a więc w sensie urbanistycznym nie wymaga uzupełnienia. Skoro zatem wykładnia językowa byłaby niewystarczająca w konkretnych okolicznościach do odczytania obowiązującej normy prawnej, winna więc ustępować wykładni celowościowej. Istotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powzięto wątpliwości w traktowaniu spójnika "oraz", w tym zastosowanego w redakcji omawianego przepisu, w ramach ogólnych reguł logiki (czy ma charakter koniunkcji, czy też alternatywy rozłącznej).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie stoi na stanowisku, iż nadmierny formalizm interpretacji przepisów prawa w okolicznościach danej sprawy w oparciu o wykładnię językową jest jednak niedopuszczalny. Wykładnia ta nie ma bowiem charakteru absolutnego kiedy prowadzi do absurdów lub niesprawiedliwych i irracjonalnych konsekwencji. Do takich rozstrzygnięć niewątpliwie prowadziłoby zastosowanie w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni językowej. Dlatego też skarżący kasacyjnie błędnie przypisuje kwestionowanemu wyrokowi stan obrazy prawa materialnego.

Planowana inwestycja budowlana nie jest co prawda zlokalizowana na obszarze zwartej zabudowy, co wynika również z zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Gminy S. z dnia 29 sierpnia 2014r. Nr XL/332/2014), ale działka nr [..] położona jest w strefie obszaru o dominującej funkcji turystycznej, który tworzą m.in. tereny wokół ciągu jezior, na terenie wyszczególnionym jako tereny wielofunkcyjnego rozwoju objęte granicami skupionej zabudowy wsi. Projektowana inwestycja w obszarze istniejącej zabudowy na działkach sąsiadujących, gdzie odległości pomiędzy budynkami wynoszą od 50 do 130 – 140m winna zatem być postrzegana jako skupiona zabudowa mieszkaniowa, która na przedmiotowym terenie niewątpliwie występuje. A zatem w niniejszym przypadku mógł mieć zastosowanie wyjątek od zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wynikający z § 3 ust.3 rozporządzenia zmieniającego.

Należy pamiętać, że porządek prawny ma służyć człowiekowi i zezwalać mu na realizację jego potrzeb egzystencjalnych, do których należy bez wątpienia zaliczyć posiadanie lokum mieszkaniowego. Ochrona przyrody i ochrona środowiska zaś, jak się wydaje, powinny służyć człowiekowi i jego egzystencji na ziemi, lecz nie stanowić wartości samej sobie chronionej bardziej niż człowiek i być wykorzystywane jako instrumenty przeciw prawom i wolnościom chronionym konstytucyjnie.

W świetle powyższych rozważań w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku odpowiada prawu, chociaż argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku powinny być skierowane do organu odpowiadającego za wydanie rozporządzenia Nr 23 w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Jeziora Sorkwickie", a nie w stosunku do organu stosującego przepisy tego rozporządzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.