Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 780/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi S.T. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, w pkt I. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Śremie z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], w pkt II. zasądził koszty postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Jak wynika z przywołanego w wyroku stanu faktycznego sprawy PINB w Śremie postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - dalej uPb) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej K.p.a.), nałożył na S.T. opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł dot. samowolnie zrealizowanego muru oporowego, zlokalizowanego w [...], przy ul. [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...].
W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że w toczącym się przed PINB w Śremie postępowaniu administracyjnym w sprawie budowy ww. muru oporowego, w dniu [...] stycznia 2015 r., wydane zostało postanowienie nr [...], którym wstrzymano prowadzone roboty budowlane oraz zobowiązano ich inwestora do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 uPb. Organ I instancji wyjaśnił, że zaistniały przesłanki do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Jej wysokość dla przedmiotowego obiektu obliczono zgodnie z przepisem art. 49 ust. 2 uPb. Opłata legalizacyjna wynika z iloczynu stawki opłaty podstawowej, wynoszącej 500 zł, podwyższonej pięćdziesięciokrotnie (s = 500 zł x 50), współczynnika VIII kategorii obiektu budowlanego (k = 5,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w = 1,0). Ostateczna postać iloczynu przyjmuje formę (500 zł x 50 x 5 x 1) = 125.000 zł.
WWINB w Poznaniu, po rozpoznaniu zażalenia S.T., postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia wyjaśniono, że ze względu na kasacyjne postanowienie WWINB z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. [...] PINB w dniu 29 stycznia 2013 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego "w sprawie kortu tenisowego wraz z zapleczem i urządzeniami (mur wzniesiony na granicy działek zabezpieczający obsuwanie ziemi, system drenaży z odprowadzeniem cieku wody na nieruchomość sąsiednią, ogrodzenie i oświetlenie kortu), zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], na działce oznaczonej nr ewid. geod. [...]". W toku tego postępowania PINB w Śremie przeprowadził w dniu 27 marca 2013 r. kontrolę przedmiotowego kortu tenisowego. W protokole sporządzonym z tej czynności organ I instancji odnotował, że na działce nr [...] (przy granicy z działką [...]) "(...) znajduje się mur oporowy. Mur ten został wzniesiony przez skarżącego, obok istniejącego ogrodzenia, dla potrzeb utrzymania warstw kruszywa, stanowiących podbudowę nawierzchni kortu tenisowego".
Po uchyleniu przez organ II instancji postanowienia z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], na podstawie art. 50 ust. 1 uPb (w ówczesnym brzmieniu), PINB w Śremie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., [...] nakazał inwestorowi dostarczenie w określonym terminie, ekspertyzy technicznej robót budowlanych wykonanych w związku z realizacją kortu tenisowego wraz z murem oporowym, instalacją oświetleniową i drenażem na działce nr [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Żądaną ekspertyzę techniczną inwestor dostarczył PINB w dniu 27 stycznia 2014 r.
W oparciu o zgromadzone w tej sprawie dowody i materiały PINB w Śremie wydał decyzję częściową, którą umorzył postępowanie administracyjne "w sprawie kortu tenisowego wraz z zapleczem i urządzeniami w części, dotyczącej kortu tenisowego, jego zaplecza, drenażu, ogrodzenia i oświetlenia". Jednakże decyzja ta została uchylona w całości ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] października 2014 r., [...], a sprawa - przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał przy tym na konieczność wydzielenia z toczącego się postępowania administracyjnego do odrębnego postępowania jednej ze spraw (albo muru wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo kortu tenisowego wraz z urządzeniami budowlanymi).
Jak dalej wskazano w uzasadnieniu wyroku sądu wojewódzkiego − z tej przyczyny w dniu 29 stycznia 2015 r. PINB w Śremie wyłączył do odrębnego postępowania sprawę "związaną z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, polegającymi na budowie muru oporowego, zlokalizowanego na opisanej wyżej nieruchomości". W ramach tego postępowania PINB wydał w dniu [...] stycznia 2015 r. postanowienie ([...]) na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 uPb. Postanowieniem tym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego muru oporowego oraz nakazał inwestorowi przedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów szczegółowo określonych w rozstrzygnięciu tego postanowienia. Po przedłożeniu przez inwestora żądanych dokumentów w dniu 31 marca 2015 r., PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. ([...]) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia, w określonym terminie, wskazanych przezeń nieprawidłowości w projekcie budowlanym.
Po ich usunięciu PINB w Śremie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., [...], ustalił skarżącemu wysokość opłaty legalizacyjnej (125.000 zł) z tytułu budowy − bez wymaganego pozwolenia na budowę – przedmiotowego muru oporowego.
WWINB wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443 dalej: ustawa o zmianie uPb z 2015) przy załatwianiu tej sprawy mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r. (czyli do dnia wejścia w życie wspomnianej nowelizacji). Jedynie do opłaty legalizacyjnej mają tutaj zastosowanie przepisy wprowadzone tą nowelizacją (art. 6 ust. 3 ustawy o zmianie uPb z 2015). Niniejsze postępowanie administracyjne obejmuje swym zakresem wyłącznie sprawę "związaną z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, polegającymi na budowie muru oporowego, zlokalizowanego na opisanej wyżej nieruchomości".
W oparciu o treść ekspertyzy technicznej z dnia 12 czerwca 2013 r. autorstwa K. L. (dot. m. in. "muru przeciwdziałającemu osuwaniu się ziemi") i rysunki zawarte w projekcie budowlanym z marca 2015 r. autorstwa H. B. i mgra inż. E. J.-N. stwierdzono, że prawidłowo PINB w Śremie zakwalifikował roboty budowlane (art. 3 pkt 7 uPb) związane z budową (art. 3 pkt 6 uPb) konstrukcji oporowej (czyli muru oporowego), jako budowę budowli (art. 3 pkt 3 uPb). Trafnie też przyjął, że na tę budowę było wymagane uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże skarżący takiej decyzji nie uzyskał.
Organ wojewódzki przyjął, że bezsporne jest, iż inwestorem wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem przedmiotowego muru oporowego jest skarżący, który jednocześnie jest właścicielem tego obiektu budowlanego. Trafnie więc PINB w Śremie skierował do niego wszystkie postanowienia wydane dotychczas w tym postępowaniu.
Wskutek bezspornego wykonania przez inwestora obowiązków, określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r., po stronie PINB w Śremie powstał ustawowy obowiązek ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (art. 49 ust. 1 in fine uPb). Organ wojewódzki przyjął także, że skarżący wykonał obowiązek wynikający z art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb (tj. obowiązku przedstawienia: "zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego"), mimo że nie budzi żadnych wątpliwości, iż inwestor nie przedstawił ani zaświadczenia Burmistrza Śremu o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W tym zakresie organ wyższego stopnia wskazał, że dla terenu przedmiotowej działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdziwszy, że "(...) dla planowanej inwestycji nie jest konieczne wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. ([...]) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy muru oporowego na działce nr [...] w Śremie. Ustalono, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec czego − w związku z zasadami ujętymi w art. 7 i 8 K.p.a. − niedopuszczalne byłoby przyjęcie, że obowiązek w tym zakresie nie został wykonany. Następnie organ odwoławczy wskazał, że opłata legalizacyjna z tytułu przedmiotowej budynku muru oporowego prawidłowo została ustalona przez organ instancji w wysokości 125.000 zł.
S.T. wniósł skargę na powyższe postanowienie domagając się uchylenia postanowień organów I i II instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1. obrazę prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i ust. 7 uPb poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 uPb;
- 2. obrazę prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 pkt 1b uPb poprzez brak spełnienia jednej z przesłanek umożliwiających nałożenie na skarżącego opłaty legalizacyjnej, tj. braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy;
- 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 K.p.a. w zw. z art. 84 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. poprzez mało wnikliwie i pobieżne przeprowadzenie postępowania dowodowego, a nadto zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. pisma skarżącego z dnia 31 lipca 2015 r., na okoliczność ustalenia, że aktualnie konstrukcja zmieniła swoje przeznaczenie i powróciła do pierwotnej roli ogrodzenia, gdyż mur nie pełni już funkcji oporowej z uwagi na odsunięcie od niego ziemi. Skarżący zakwestionował kwalifikowanie ogrodzenia znajdującego się na działce nr [...] jako muru oporowego, którego budowa wymagałaby uzyskania pozwolenia na budowę.
WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że zarówno organ wojewódzki jak i PINB w Śremie, rozstrzygając przedmiotową sprawę w sposób wadliwy przyjęły, że w sprawie spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 uPb warunkujące zastosowanie art. 49 ust. 1 uPb, stanowiącego podstawę prawną postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej. Naruszenie powyższe stanowiło nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, określonych w art. 49 ust. 1 uPb w zw. z art. 48 ust. 3 uPb, ale również naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a.
Sąd I instancji zobowiązał organy do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wydanym wyroku, w tym w szczególności w części dot. konieczności przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby taki został uchwalony. Dalej podniesiono w motywach wyroku IV SA/Po 780/15, że organy winny ustalić, czy przedmiotowa konstrukcja nadal pełni funkcję muru oporowego, gdyż według oświadczenia skarżącego w dniu 31 lipca 2015 r. odsunięto od niej grunt, wskutek czego utraciła ona charakter muru oporowego.
Skargą kasacyjną WWINB zaskarżył powyższe orzeczenie w całości i temuż wyrokowi zarzucił:
- - naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie sporządzenia skargi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "Ppsa") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez WWINB w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz przez PINB w Śremie w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez sąd I instancji;
- - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 Ppsa), tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 48 ust. 3 uPb polegającym na tym, że jest dopuszczalne wielokrotne wzywanie samowolnego inwestora, poprzez kierowanie do niego postanowień w trybie art. 48 ust. 2 uPb o dostarczenie dokumentów określonych przez ustawodawcę w art. 48 ust. 3 uPb;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niezastosowanie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 uPb w zw. z art. 48 ust. 4 uPb i art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb, czyli nakazu przymusowej rozbiórki na skutek niedostarczenia przez samowolnego Inwestora dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, polegającą na błędnym rozumieniu treści art. 48 ust. 3 uPb i sformułowaniu oceny prawnej, że na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 uPb wymaga się od inwestora dostarczenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienie WWINB z dnia [...] sierpnia 2015 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 176 § 2 Ppsa oświadczono, że skarżący kasacyjnie organ zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Poinformowano ponadto, że zostało wniesione zażalenie na postanowienie w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2015 r., IV SA/Po 780/15 w części punktu II. sprostowanego postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jednoznaczne brzmienie przepisu art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 3 uPb nie pozwala na dokonanie wykładni, iż jest dopuszczalne wydanie więcej niż jednego postanowienia o nałożeniu na samowolnego inwestora obowiązków, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 uPb. Przeciwnie – zdaniem organu − ustawodawca poprzestał na jednym postanowieniu o nałożeniu obowiązków, które sprecyzował w tym przepisie.
W odpowiedzi S.T. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz – na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa – o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W ocenie skarżącego zaskarżone przez WWINB orzeczenie sądu I instancji jest prawidłowe i trudno dopatrzeć się naruszenia przez ten sąd przepisów postępowania czy obrazy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. − Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.
W ocenie Sądu wniesiona przez WWINB w Poznaniu skarga kasacyjna nie uzasadnia wzruszenia wydanego wyroku przez sąd I instancji, albowiem odpowiada ono prawu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez bezpodstawny zarzut dokonania nieprawidłowych ustaleń faktycznych przez WWINB w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz przez PINB w Śremie w postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r., co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych przez sąd I instancji, uznać należy, iż jest on niezasadny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala na zaakceptowanie stanowiska sądu I instancji co do naruszenia przez organ wyższego stopnia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
W sprawie niesporne jest, że PINB w Śremie działając w trybie art. 49 ust. 3 uPb postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami w tym techniczno – budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, uzupełnienia opisu technicznego projektu budowlanego o szczegółowy opis wykonanych robót budowlanych, uwzględniającego utrudnienia spowodowane istniejącym zagospodarowaniem działki, uzupełnienia projektu budowlanego rysunkami uwzględniającymi profil działki oraz widok muru oporowego na granicy działkami nr ewid. [...],[...],[...] wraz z podaniem wymiarów określających jego długość, uzupełnienie projektu budowlanego rozwiązaniem instalacji odwadniającej uwzględniającym zagospodarowanie wód opadowych na terenie działki nr [...].
Uznając, że inwestor spełnił powyższe wymagania PINB w Śremie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nałożył na S.T. opłatę legalizacyjną. Mimo braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a nawet mimo odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, z postanowienia Burmistrza Śremu z dnia [...] marca 2015 r. ustalono, że planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Powyższe rozumowanie organu powiatowego, zaakceptowane następnie przez skarżący kasacyjnie organ, zasadnie sąd wojewódzki zakwestionował, wskazując że ocena materiału dowodowego została dokonana przez organ z naruszeniem wskazanych przepisów K.p.a. Rację ma bowiem ten sąd wskazując, że organy bezpodstawnie przyjęły, iż wystarczającym jest przedstawienie przez inwestora postanowienia Burmistrza Śremu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], w którym organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdziwszy, że budowla muru oporowego nie wymaga pozwolenia na budowę uznał, iż dla planowanej inwestycji nie jest konieczne wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budowy muru oporowego na działce nr [...] w [...].
Pokreślić bowiem należy, że dopiero w sytuacji, gdy inwestor przedstawi wszystkie wymagane dokumenty (w tym uzyska decyzję o warunkach zabudowy, względnie przedłoży zaświadczenie burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) to można mówić o formalnym spełnieniu nałożonych na niego obowiązków. Dodatkowo zasadnie sąd I instancji wskazał, że ustawodawca nie wskazał przyczyn, z powodu których inwestor byłby zwolniony od obowiązku złożenia dokumentów niezbędnych do pozytywnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Trafnie zauważył sąd I instancji, że organy winny ustalić przy tym, czy przedmiotowa konstrukcja nadal pełni funkcje muru oporowego, gdyż jak wynika z oświadczenia skarżącego w dniu 31 lipca 2015 r. odsunięto od niej grunt, wskutek czego mogła utracić ona charakter oporowy.
Co zaś tyczy się zarzutów naruszenia prawa materialnego (pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej) w istocie należy rozpoznać je łącznie, albowiem z argumentacji skargi kasacyjnej wynika ich integralny związek.
W przedmiotowej sprawie budowa muru oporowego – jak słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego – wymagała pozwolenia na budowę, dlatego organy – przed ustaleniem wysokości opłaty legalizacyjnej – nie mogły samowolnie zwolnić inwestora z konieczności uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i na podstawie uzasadnienia postanowienia organu gminy z dnia [...] marca 2015 r. dokonać analizy, czy budowa muru oporowego jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak już wcześniej podnoszono, dopiero bowiem w sytuacji gdy inwestor przedstawi wszystkie wymagane dokumenty, można mówić o formalnym spełnieniu nałożonych na niego obowiązków.
Z powyższego jednoznacznie wynika, że inwestor – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zobowiązany był przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Takiej decyzji w toku postępowania legalizacyjnego S.T. nie uzyskał, ponieważ Burmistrz Śremu postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazując że "planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Należy wskazać, że co prawda organ nadzoru budowlanego nie posiada prawnych możliwości wywarcia wpływu na decyzje podejmowane przez Burmistrza Śremu, jednak − jak słusznie zauważył sąd I instancji – organy nadzoru budowlanego, wobec kategoryczności brzmienia i bezwzględnie wiążącego charakteru norm Prawa budowlanego regulującego proces legalizacji – nie mogły samowolnie zwolnić inwestora z konieczności uzyskania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.
W opinii Sądu, przy zgromadzonym, niepełnym i niedostosowanym do wymagań określonych przepisami uPb materiale dowodowym, brak było podstaw do podjęcia przez organy kolejnych czynności zmierzających do legalizacji obiektu. W istocie trafnie sąd I instancji przyznał, że złożona w sprawie dokumentacja nie jest pełna i kompletna, w części dot. konieczności przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby taki został uchwalony, względnie z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzut skarżącego kasacyjnie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w ten sposób, że w wyroku IV SA/Po 780/15 posłużono się sformułowaniem o obowiązku przedłożenia zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (zob. s. 13 i 14 wyroku), nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, z uwagi na treść art. 184 Ppsa.
Oczywiście skarżący kasacyjnie WWINB w Poznaniu ma rację, że chodzi w istocie o dwie różne sytuacje w procesie legalizacji samowoli budowlanej, w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikające z treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b uPb. W przypadku obowiązywania dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor winien przedłożyć zaświadczenie organu gminy o zgodności inwestycji z ustaleniami tego planu. Gdy dla danego terenu plan nie obowiązuje – a taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie – organ gminy winien wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, a organ nadzoru budowlanego winien dokonać porównania, czy popełniona samowola jest zgodna z ustaleniami tej decyzji. Użyte w art. 48 ust. 3 Upb określenie "zaświadczenie" odnosi się wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Posłużenie się przez sąd wojewódzki nietrafnym określeniem o konieczności legitymowania się przez inwestora zaświadczeniem o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś badania zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, nie zmienia przekonania Sądu, że zaskarżony wyrok – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.
Przy ustaleniu bowiem, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożeniu procedury z art. 48 uPb, a następnie nie wywiązaniu się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych przez PINB w Śremie dokumentów, ustawodawca nie pozostawił wyboru organowi nadzoru budowlanego, co do rozstrzygnięcia, zobowiązując ten organ do orzeczenia o nakazie rozbiórki. Niesporne bowiem jest, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie warunków zabudowy Burmistrz Śremu nie wydał decyzji, o której mowa wart. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b uPb.
Z tych wszystkich przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego wymienione w pkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne.
Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 Ppsa. Organ nadzoru budowlanego uwzględni w prowadzonym przez siebie postępowaniu ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 204 pkt 2 Ppsa.