Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 września 2017 r., sygn. II SA/Kr 634/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. K. i K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nałożenia obowiązku opracowania raportu oddziaływania na środowisko.
Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta B., działając na podstawie art. 63, 64, 65, 66 i 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ustalił obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu dla przedsięwzięcia określonego jako: "Połączenie drogowe ul. Proszowskiej z łącznikiem autostradowym w Bochni".
Pisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i ust. 4, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta B. w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał jako uchybienie ustalenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu wyłącznie dla proponowanego wariantu II przedsięwzięcia, niewymienienie działek objętych projektowanym połączeniem drogowym i nieprawidłowe określenie kręgu stron postępowania. Nie mógł zaś odnieść skutku zarzut dotyczący ewentualnego naruszenia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bochni, gdyż dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, badaniu podlega zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę W. K. i K. K. podzielił stanowisko organu II instancji, że Burmistrz B. nie określił prawidłowo stron postępowania, konieczne było wskazanie działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, oraz że niedopuszczalne było ustalenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu wyłącznie dla proponowanego wariantu II przedsięwzięcia. Sąd pierwszej instancji uznał również za prawidłowe stanowisko Kolegium, że niezasadny był zarzut skarżących dotyczący ewentualnego naruszenia zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie bada się bowiem zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami studium.
Natomiast zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli plan ten został uchwalony, badana jest, w świetle art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, wymóg zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego nie dotyczy m.in. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej (art. 80 ust. 2 zdanie drugie ustawy). Kwestia zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym nie będzie więc w ogóle badana.
W skardze kasacyjnej W. K. i K.f K. wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji i zasądzenie kosztów, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), poprzez uznanie, że do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach brak jest bezwzględnego wymogu stwierdzenia zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego.
W uzasadnieniu podniesiono, że SKO w T. nieprawidłowo i z naruszeniem prawa materialnego rozpoznało zarzut, iż brak opracowania planu miejscowego jest przeszkodą do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sytuacji braku planu miejscowego dla miasta B. nie powinny być bowiem podejmowane żadne czynności prowadzące do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ocena oddziaływania na środowisko i opracowanie raportu dla inwestycji. Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku) możliwe jest dopiero po stwierdzeniu, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest w pełni zasadne.
Nie można więc podzielić stanowiska Kolegium i Sądu pierwszej instancji, że obowiązek oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego staje się aktualny dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowania, że zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli plan ten został uchwalony, badana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaś na etapie wydawania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzut kwestionujący powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji za trafny.
Zgodnie z art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 535 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego jest więc - w świetle przywołanej regulacji - podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną, bez konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym bez konieczności badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko ani przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.
Innymi słowy, skoro z treści art. 80 ust. 2 ww. ustawy wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 80 cyt. ustawy, LEX el. 2013; wyroki NSA: z dnia 16 września 2008 r., sygn. II OSK 1036/07; z dnia 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, https://cbois.nsa.gov.pl).
Zarzut skargi kasacyjnej jest więc, co do zasady usprawiedliwiony, nie można jednak zgodzić się z zaprezentowanym w jego uzasadnieniu poglądem, że skoro brak jest planu miejscowego, to nie powinny być podejmowane żadne czynności prowadzące do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ocena oddziaływania na środowisko. Pogląd taki stoi bowiem w ewidentnej sprzeczności z treścią art. 80 ust. 2 cyt. ustawy, gdzie wyraźnie wskazano, że organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu miejscowego, jeżeli plan ten został uchwalony. Brak planu miejscowego nie stoi więc na przeszkodzie wydaniu omawianej decyzji. W przypadku braku takiego planu, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy planowana inwestycja przejmuje decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, względnie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2014 r., sygn. II OSK 2972/12, wyrok NSA z dnia 10 października 2017r, sygn. II OSK 2460/16 (https://cbois.nsa.gov.pl).
Trafność, co do zasady, zarzutu skargi kasacyjnej nie mogła jednak doprowadzić, wbrew żądaniu skarżących kasacyjnie, do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ odpowiada on prawu. Prawną motywację oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na decyzję kasacyjną SKO w T. stanowiło stwierdzenie, że Burmistrz Bochni nie określił prawidłowo stron postępowania, konieczne było wskazanie działek ewidencyjnych objętych wnioskiem, oraz że niedopuszczalne było ustalenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i opracowania raportu wyłącznie dla jednego wariantu przedsięwzięcia. Okoliczności te nie były w skardze kasacyjnej kwestionowane, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł ich badać.
W konsekwencji, skoro stanowiły podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza B., uznać należy, że zarówno rozstrzygnięcie Kolegium, jak i Sądu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Przepis art. 184 p.p.s.a. stanowi zaś, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjna, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.