Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Zakładu Usług Komunalnych w Żarowie Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 25 stycznia 2010 r. nr SKO 4131/3/2010 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 listopada 2009 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 4 marca 2008 r. w zakresie zwiększenia ilości odpadów poddawanych odzyskowi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło w całości decyzję z dnia 18 listopada 2009 r. i stwierdziło nieważność decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 4 marca 2008 r.
W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że w decyzji z dnia 18 listopada 2009 r. Nr SKO 4132/16/2009 SKO w Wałbrzychu stwierdziło, że skoro decyzją z dnia 18 listopada 2009 r. Nr SKO 4132/15/2009 stwierdzono nieważność decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr 41/O/07, zaś decyzją z dnia 4 marca 2008 r. Nr 15/O/08 Starosta Świdnicki zmienił decyzję Nr 41/O/07, właściwe jest wznowienie postępowania, a nie stwierdzenie nieważności. Kolegium uznało, że skoro stwierdzenie nieważności rodzi skutek wsteczny to stan formalnoprawny należy ocenić tak jakby decyzja Starosty Świdnickiego Nr 41/O/07 nie pozostawała w obrocie prawnym w dniu wydania decyzji Nr 15/O/08.
W dniu 4 stycznia 2010 r. skarżąca spółka zwróciła się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzasadniając, że nie ma podstaw aby przyjąć, że pomimo odmowy stwierdzenia nieważności decyzji straciła swoją moc.
W zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Kolegium wyjaśniło, że art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1458 ze zm.) przewiduje wygaśnięcie decyzji w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów, wydanych między innymi na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów. Wygaśnięcie takie nastąpiło z mocy prawa, w myśl nowelizacji ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 63, poz. 441) z dniem 13 kwietnia 2006 r. Kolejnymi decyzjami z dnia 25 czerwca 2007 r. i z dnia 4 marca 2008 r. Starosta Świdnicki zmienił decyzję Nr 1/O/05 z dnia 3 stycznia 2005 r. Tymczasem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wskazuje na obowiązek wznowienia postępowania, gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostały następnie uchylone lub zmienione.
Wydanie decyzji w oparciu o inną decyzję oznacza, że decyzja "następnie uchylona" jest źródłem regulacji decyzji kwestionowanej, na podstawie której ukształtowano stan prawny ujęty w decyzji wydanej później w sprawie odrębnej i samodzielnej. Oba akty administracyjne łączy więc węzeł decyzyjny, decyzja kwestionowana nie może jednak być tożsama z decyzją wcześniejszą następnie uchyloną lub zmienioną. W przypadku uchylenia lub zmiany decyzji trudno automatycznie stwierdzić czy decyzja wydana w oparciu o wydaną uprzednio jest prawidłowa i ważna. Ustaleniu tego faktu służy właśnie instytucja wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Kolegium wskazało, że decyzja Nr 15/O/08 mająca charakter zmieniający i będąca "ostatnim organicznym ogniwem łańcucha decyzyjnego" zapoczątkowanego decyzją Nr 1/O/05 nie może więc zostać uznana za decyzję wydaną w oparciu o decyzję Nr 41/O/07 jak i o decyzję Nr 1/O/05 w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Brak jest więc podstaw – zdaniem Kolegium – do uznania, że właściwe byłoby tutaj wznowienie postępowania administracyjnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że decyzja Nr 15/O/08 zmieniająca decyzję Nr 41/O/07, która została wydana na podstawie decyzji Nr 1/O/05 wygasłej z mocy prawa wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka.
Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że w dniu 3 stycznia 2005 r. Starosta Powiatowy w Świdnicy wydał – na podstawie art. 26 i art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 7, poz.
78) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) – decyzję Nr 1/O/05, w której zezwolił skarżącej spółce na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne.
Decyzją z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr 41/O/07, wydaną na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku spółki, Starosta Powiatowy w Świdnicy zmienił decyzję Starosty Świdnickiego Nr 1/O/05.
Następnie decyzją z dnia 25 stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu uchyliło w całości decyzję własną z dnia 18 listopada 2009 r. i stwierdziło nieważność decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 4 marca 2008 r.
W ocenie Sądu I instancji, istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że w dniu 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.). Na mocy art. 12 tej ustawy, w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 63, poz. 441), która weszła w życie z dniem 13 kwietnia 2006 r., decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Decyzja Starosty Powiatowego w Świdnicy Nr 1/O/05 z dnia 3 stycznia 2005 r. wygasła w całości z upływem rocznego okresu od daty wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, tj. z dniem 13 października 2006 r., a nie jak błędnie przyjął organ w zaskarżonej decyzji z dniem 13 kwietnia 2006 r., co nie miało jednak, w ocenie Sądu I instancji, istotnego wpływu na wynik sprawy.
Decyzja ta utraciła moc prawną ex lege ponieważ z upływem określonego w ustawie terminu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Oznacza to, że wydanie decyzji zmieniającej tę decyzję po upływie tego terminu nie było możliwe, a decyzja z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr 41/O/07 rażąco naruszała prawo. Skoro zatem podjęcie decyzji zmieniającej z dnia 25 czerwca 2007 r. Nr 41/O/07 nie było dopuszczalne, bowiem zmieniała ona decyzję, która wygasła z mocy prawa, to tym bardziej za rażąco naruszające prawo należy uznać wydanie decyzji z dnia 4 marca 2008 r. Nr 15/O/08 zmieniającej tą decyzję. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. zostały spełnione, a mianowicie brak było funkcjonującej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka.
Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez błędne przyjęcie, że przepisowi temu w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r., a który to przepis (zgodnie z uzasadnieniem do projektu tej ustawy) powoduje, że z dniem 13 kwietnia 2006 r. (data wejścia ustawy w życie) wygasają decyzje administracyjne, w oparciu o które przedsiębiorcy górniczy prowadzą rekultywację terenów poprzemysłowych wykorzystując do tego odpady górnicze, ma zastosowanie również do decyzji wydanych przez Starostę Świdnickiego na rzecz skarżącego.
Po drugie, brak odniesienia się przez Sąd I instancji do literalnego brzmienia cytowanego przepisu, a odnoszącego się do sformułowania użytego przez ustawodawcę w zakresie rozróżnienia kiedy decyzja ulega wygaśnięciu w całości, a w jakich przypadkach tylko w części, a co miałoby zastosowanie do skarżącego, bowiem dotycząca go decyzja została zmieniona jedynie w części – w trybie art. 12 ustawy o odpadach. W ocenie spółki, doszło tym samym do przyjęcia przez Sąd I instancji błędnej podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności wskazanych w wyroku decyzji, co stanowi naruszenie prawa, a tym samym brak było podstaw do oddalenia skargi.
Spółka zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. wobec braku wezwania do udziału w sprawie organu, który wydał "unieważnione" decyzje, biorąc pod uwagę, że w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego, może to mieć wpływ na obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącego przez Starostę Świdnickiego. W ocenie spółki, Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej i nie zastosował środka przewidzianego w ustawie, pomimo że materiał dowodowy był niewystarczający i którego uzupełnienie mogłoby przechylić szalę na korzyść skarżącego.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Ponadto wniosła o zasądzenie na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Po drugie, należy stwierdzić, ze całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w tej sprawie mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji, czyli stwierdzeniem nieważności. W takiej sprawie właściwy organ nie orzeka o istocie sprawy rozstrzyganej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Oznacza to, że w swojej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji, albo o jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dlatego też w ramach tak określonego postępowania organ rozstrzygający nie przeprowadza postępowania dowodowego, a więc zarzut naruszenia art. 7, 8, 11, 75 § 1, 77 i 80 k.p.a. dotyczący niedokonania uzupełnienia materiału dowodowego sprawy jest całkowicie chybiony. W ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ bada tylko czy decyzja zawiera wady materialnoprawne, które pozwalają na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w oparciu o przepis art. 156 § 1 k.p.a.
Po trzecie, Sądowi I instancji nie można zarzucić, że naruszył przepisy procesowe wskazane w skardze kasacyjnej, ponieważ nie wezwał do udziału w sprawie organu, który wydał unieważnioną decyzję. Wynika to z tego, że właściwy organ administracji, który wydał decyzję w I instancji będącą następnie przedmiotem badania przez organ wyższego stopnia w ramach postępowania nieważnościowego nie jest oczywiście stroną postępowania sądowoadministracyjnego, czyli wniosek strony skarżącej o wezwanie do udziału w sprawie Starosty Świdnickiego nie mógł być uwzględniony.
Oznacza to, że także nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 8,11, 75 § 1 art. 77 oraz art. 80 k.p.a. wobec niewezwania do udziału w sprawie organu, który wydał unieważnione decyzje, a o którego wnioskował skarżący oraz biorąc pod uwagę, że w sytuacji negatywnego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania dla skarżącego, może to mieć wpływ na obowiązek zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącego przez organ, który wydał unieważnioną decyzję. Ponadto ubocznie należy także zaznaczyć, że dla prawidłowości oceny w tej sprawie zaskarżonej decyzji nie ma żadnego znaczenia kwestia ewentualnego obowiązku zapłaty odszkodowania na rzecz skarżącego kasacyjnie.
Po czwarte Sąd I instancji trafnie uznał, iż decyzja Starosty Świdnickiego z dnia 4 marca 2008 r. nr 15/O/08 została wydana z rażącym naruszeniem art. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.) w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 10 marca 2006 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 63, poz. 441), która weszła w życie w dniu 13 października 2006 r. Norma ta wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej została prawidłowo zinterpretowana przez Sąd I instancji, czyli zarzut jego błędnej wykładni nie zasługuje na uwzględnienie.
Po piąte, przepis art. 12 ustawy o odpadach stanowi, iż decyzje w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów wydane na podstawie m.in. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ulegają wygaśnięciu w całości lub części dotyczącej zastosowania odpadów w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obejmuje wszystkie decyzje, które regulują sprawy odpadów do rekultywacji, gleby i ziemi, niezależnie od podstawy prawnej ich wydania. Ponadto należy zaznaczyć, że powszechne było do nowelizacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 175, poz. 1458) wykorzystywanie odpadów do celów rekultywacji, polegającej na rozprowadzaniu na powierzchni ziemi, jak również wypełniania wyrobisk poeksploatacyjnych. Stąd w drodze powyższej nowelizacji ustawy o odpadach niedopuszczalne stało się wypełnianie wyrobisk odpadami, chyba że stosujący je do tego celu uzyskał wcześniej decyzję o rekultywacji z zastosowaniem odpadów.
Ponadto nawet jeśli taką decyzję posiadał, to i tak po dniu 13 października 2006 r. decyzja wygasała z mocy prawa, gdyż ustawa zmieniająca z dnia 29 lipca 2005 r. określała termin wygaśnięcia decyzji rekultywacyjnej z zastosowaniem odpadów na 6 miesięcy od wejścia jej w życie, tj. na dzień 13 kwietnia 2006 r., lecz ustawa z dnia 10 marca 2006 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 63, poz. 441) określała nowy termin wygaśnięcia tych decyzji, tj. na dzień 13 października 2006 r. (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt, II OSK 599/08 oraz wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 372/11).
Po szóste pierwotna decyzja z dnia 3 stycznia 2005 r., co prawidłowo podniesiono w zaskarżonym wyroku, wygasła z mocy prawa po dniu 13 października 2006 r., czyli decyzja utraciła moc prawną ze skutkiem ex lege. Oznacza to, że z upływem określonego w ustawie terminu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Ponadto utrata mocy obowiązującej tej decyzji powoduje, że nie może być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym także oczywiście zmieniana lub uchylana w trybie art. 155 k.p.a. Dlatego też wydanie decyzji zmieniającej tę decyzję po upływie tego terminu nie było możliwe, a wydana pomimo to decyzja z dnia 4 marca 2008 r. nr 15/O/08 rażąco narusza prawo. Oznacza to, że stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było całkowicie prawidłowe, zaś orzeczenie Sądu I instancji potwierdzające prawidłowość podjętych rozstrzygnięć administracyjnych w tym zakresie jest prawidłowe.
Należy także podkreślić, że jest to rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które zachodzi jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, zaś charakter tego naruszenia powoduje, że taka decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie dotyczy to bowiem błędów w wykładni prawa, ale chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, publ. ONSA 1993, z. 1, poz. 23 i wyrok NSA z dnia 17 września 1997 r. sygn. akt III SA 1425/96, Lex 32626).
Po siódme nie jest zasadny zarzut ze skargi kasacyjnej, który dotyczy braku odniesienia się przez Sąd I instancji do literalnego brzmienia przepisu art. 12 cyt. ustawy o odpadach, a dotyczący sformułowania użytego przez ustawodawcę w zakresie rozróżnienia – kiedy decyzja ulega wygaśnięciu, a w jakich przypadkach tylko w części – a co jakoby miało zastosowanie do skarżącego, ponieważ jego decyzja (w trybie art. 155 k.p.a.) została zmieniona tylko w części. Wynika to z tego, że decyzja Starosty Świdnickiego z dnia 3 stycznia 2005 r. w całości była decyzją w zakresie rekultywacji z zastosowaniem odpadów o jakiej mowa w art. 12 ustawy o odpadach. Uprawnienie przyznane bowiem w pkt I tej decyzji, które dotyczyło zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów innych niż niebezpieczne pod warunkiem wykorzystania odpadów w całości do ukształtowania wierzchowiny i rekultywacji odpadów jest możliwe do realizacji wyłączcie w sytuacji łącznego spełnienia wymagań wskazanych w pkt od 1 do 8. Oznacza to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że te rozstrzygnięcia towarzyszące udzielonemu zezwoleniu pełnią funkcję uzupełniającą.
Dlatego też nie mogą być one przedmiotem decyzji częściowej, ponieważ nie nadają się do wyodrębnienia, części nadającej się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego. Stąd powyższa decyzja Starosty Świdnickiego rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości (art. 104 § 2 k.p.a.), a więc nie mogła być wygaszona tylko w części nieobjętej rozstrzygnięciem Starosty Świdnickiego z dnia 4 marca 2008 r. Ponadto bez znaczenia jest w tej sytuacji podnoszony w skardze kasacyjnej fakt częściowej zmiany decyzji z dnia 3 stycznia 2005 r. w trybie art. 155 k.p.a. tylko w odniesieniu do treści pkt I.1 tej decyzji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.