Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 września 2019 r., sygn. akt II OSK 551/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 października 2018 r., sygn. IV SA/Wa 1381/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Środowiska (dalej: Minister) z [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego uchylił zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że Minister w decyzji z [...] lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa S. w części nieuwzględniającej żądania skarżącej co do zwiększenia limitów przetwarzanych odpadów, przewidzianych w obowiązującym pozwoleniu, uznając że uwzględnienie żądania Spółki w tym zakresie byłoby niedopuszczalne w świetle art. 186 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.), wymagającego aby zamierzony sposób gospodarowania odpadami, będący przedmiotem pozwolenia, był zgodny z planami gospodarki odpadami, o których mowa w ustawie z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 21 ze zm., dalej: u.o.). Według Sądu I instancji, Minister stanął na stanowisku, że żądane zwiększenie limitów ilościowych nie daje się pogodzić z wojewódzkim planem gospodarki odpadami w sytuacji, w której plan ten określił maksymalne moce przerobowe instalacji prowadzonej przez Spółkę, odpowiadające limitom ustalonym w obowiązującym pozwoleniu zintegrowanym.

Sąd I instancji stanowisko Ministra uznał za przedwczesne, albowiem ze względu na nieprawidłową wykładnię art. 186 ust.1 pkt 1 p.o.ś. stan faktyczny w sprawie nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości.

Zdaniem Sądu I instancji, organy rozpoznające przedmiotowy wniosek ograniczyły zakres dokonanych w sprawie ustaleń do zbadania zgodności zawnioskowanej zmiany w zakresie mocy przerobowej instalacji z wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Analiza treści tego dokumentu planistycznego została ograniczona jednak wyłącznie do ustalenia, jakie wartości w zakresie mocy przerobowej wskazano w planie dla funkcjonującej obecnie instalacji skarżącej Spółki (wyznaczonej jako instalacja RIPOK). Według Sądu I instancji, ocena ta jest przedwczesna, bowiem zgodności sposobu gospodarowania odpadami z planem gospodarki odpadami nie należy utożsamiać z jakąkolwiek informacją zawartą w tym dokumencie planistycznym. Działania o charakterze "gospodarowania odpadami" obejmują, według definicji wynikającej z art. 3 pkt. 2 u.o., zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami.

Według Sądu I instancji, moc przepustowości instalacji związana jest z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalenia planu gospodarki odpadami.

Sąd I instancji wskazał, że pełnomocnik strony skarżącej zwracał uwagę organu na to, że określenie mocy przerobowej instalacji dotyczy kwestii emisyjności i nie należy do kompetencji sejmiku województwa. Jednak organ nie odniósł się do tych i innych twierdzeń strony skarżącej, ignorując ten obowiązek, związany z wszechstronną oceną materiału dowodowego, podejmowaniem niezbędnych działań do wyjaśnienia sprawy i przekonującym umotywowaniem zajętego stanowiska, co stanowi zdaniem Sądu I instancji, o naruszeniu art. 7, art. 8, art.11 i art. 77 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Minister zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W pkt I skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do bezpodstawnego uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z [...] lutego 2018 r., tj. z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) oraz art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151 i art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 155 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 192 p.o.ś., art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, ze zm.) przez niezgodną z prawem kontrolę zaskarżonej decyzji i w wyniku tego błędne przyjęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami wskazany we wniosku skarżącego z [...] lutego 2017 r., odnoszący się do zwiększenia przepustowości instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych (MBP) dla części mechanicznej – do poziomu 100 000 Mg/rok dla odpadów o kodzie 20 03 01 oraz dla części biologicznej – do poziomu 51 500 000 Mg/rok dla odpadów o kodzie 19 12 12, nie jest niezgodny z załącznikiem do uchwały Sejmiku Województwa S. z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], w sprawie przyjęcia Planu gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2016-2022, w świetle zebranego materiału dowodowego sprawy, podczas gdy ten zamierzony sposób gospodarowania odpadami w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie jest niezgodny z tym Planem gospodarki odpadami, gdyż moc przerobowa [Mg/rok] instalacji MBP skarżącego określona w tym Planie, zbilansowana z innymi instalacjami w regionie gospodarki odpadami komunalnymi, wynosi: w części mechanicznej (20 03 01) 81 750 Mg/rok oraz w części biologicznej (19 12 12) – 32 700 Mg/rok, a w Planie gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2016-2022 (planie inwestycyjnym stanowiącym część tego Planu), nie określono dla przedmiotowej instalacji zwiększenia docelowej mocy przerobowej instalacji [Mg/rok] dla części biologicznej oraz części mechanicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż zgodnie z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. stanowiło to wystarczającą podstawę odmowy zmiany pozwolenia, a Sąd I instancji z naruszeniem przepisów postępowania przyjął inaczej.

W pkt II skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. 1) art. 1, art. 3 pkt 2, 14, 21, 30 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992, ze zm., dalej: ustawa o odpadach), art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c, ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach, art. 35a ust. 1 i 2 pkt 1-3, ust. 4 ustawy o odpadach, art. 36 ust. 2 ustawy o odpadach, art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 38a ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1016), art. 42 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 oraz art. 43 ust. 2 pkt 2, 3 i 5 u.o. w związku z art. 186 ust. 1 pkt 1 i art. 192 p.o.ś. oraz art. 202 ust. 4 p.o.ś,, a także art. 155 k.p.a., przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że pojęcie gospodarowania odpadami nie wiąże się wprost z mocami przerobowymi instalacji, które mają służyć przetwarzaniu odpadów podczas, gdy pojęcie gospodarowania odpadami obejmuje wszystkie aspekty działań na odpadach, odnosząc się zarówno do samych procesów, jak i warunków w jakich te procesy są prowadzone, a więc również do ilości odpadów i ich jakości oraz miejsc prowadzenia tych procesów, a co za tym idzie na gruncie art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. zamierzony sposób gospodarowania odpadami obejmuje również roczne moce przerobowe instalacji oraz dopuszczalne ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia w instalacji w ciągu roku, a ewentualna niezgodność tego zamierzonego sposobu gospodarowania z planami gospodarki odpadami jest podstawą do odmowy wydania pozwolenia zintegrowanego lub jego zmiany.

W pkt "2" skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c, ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach, art. 35a ust. 1 i 2 pkt 1-3, ust. 4 ustawy o odpadach, art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 38a ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego w związku art. 186 pkt 1 i art. 192 p.o.ś. oraz art. 155 k.p.a., przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że moc przepustowości instalacji związana jest tylko z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś wyłącznie należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalenia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów wskazuje, że dla wdrażania zasady samowystarczalności i bliskości oraz utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami, w szczególności dotyczącej odpadów komunalnych, opracowuje się wojewódzkie plany gospodarki odpadami, które określają w planie inwestycyjnym stanowiącym część tego planu wiążące określenie potrzebnej infrastruktury dotyczącej odpadów komunalnych, wraz z mocami przerobowymi, zapewniając w ten sposób osiągnięcie celów wyznaczonych w przepisach Unii Europejskiej, a nie ujęcie danej instalacji w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jako decyzji generalnej lub ujęcie tej instalacji z innymi wymagania w zakresie mocy przerobowych, stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji w zakresie gospodarki odpadami lub jej zmiany na podstawie art. 189 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

W pkt "3" skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie: art. 186 ust. 1 pkt 1 i art. 192 p.o.ś. oraz art. 155 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 ustawy o odpadach, art. 35 ust. 1 pkt 3, 4 lit. c, ust. 4 pkt 2 i ust. 6 pkt 1 ustawy o odpadach, art. 35a ust. 1 i 2 pkt 1-3, ust. 4 ustawy o odpadach, art. 36 ust. 2, art. 37 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 38a ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 lipca 2015 r. w sprawie sposobu i formy sporządzania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz wzoru planu inwestycyjnego przez przyjęcie, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami nie mają mocy wiążącej, podczas gdy już tylko z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wynika, że mają one moc wiążącą, gdyż jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z tymi planami, to organ właściwy do wydania pozwolenia lub jego zmiany ma obowiązek odmówić jego wydania, co wskazuje, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami, jako akty o charakterze generalnym, konkretyzują sytuację adresatów tych aktów i mają wiążący charakter wobec tych podmiotów, mimo tego, że adresaci wojewódzkich planów gospodarki odpadami nie należą do organów administracji publicznej, bo wojewódzkie plany gospodarki odpadami, jako akty generalne. w sposób wiążący i władczy kształtują prawa i obowiązki adresatów tych planów na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności w zakresie utworzenia i utrzymania w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji gospodarowania odpadami komunalnymi i określenia mocy przerobowych instalacji przeznaczonych do przetwarzania odpadów komunalnych.

W uzasadnieniu wyżej przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku Sądu I instancji w świetle zgromadzonych materiałów dowodowych w analizowanym zakresie zachodziła wystarczająca przesłanka do odmowy zmiany pozwolenia zintegrowanego, o której mowa w art. 186 ust. 1 pkt 1 w zw. z 192 p.o.ś oraz art. 155 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji błędnie i niezgodnie z przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej przyjął, że Minister naruszył art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. oraz art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, a przy prawidłowej kontroli decyzji Sąd I instancji powinien oddalić skargę w niniejszej sprawie. Według skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji przyjął zupełnie błędny wniosek, że moc przepustowości instalacji związana jest z oceną oddziaływania na środowisko, ta zaś należy do kompetencji organów właściwych do udzielenia pozwolenia zintegrowanego, nie zaś do organu zobowiązanego do uchwalenia planu gospodarki odpadami.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że wbrew błędnemu stanowisku Sądu I instancji,pojęcie gospodarowania odpadami wiąże się w świetle przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, wprost z mocami przerobowymi instalacji, która ma służyć do przetwarzania odpadów.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, sama także systematyka ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach wskazuje, że stanowisko Sądu I instancji w powyższym zakresie jest błędne.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że pojęcie gospodarowania odpadami, obejmując wszystkie aspekty tej działalności, w tym również zagadnienia dotyczące mocy przerobowych instalacji, które mają służyć do przetwarzania odpadów, gdyż wyraźnie zostało to uregulowane w dziale IV ustawy o odpadach.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, pojęcie gospodarowania odpadami w świetle ustawy o odpadach obejmuje roczne moce przerobowe instalacji. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że pojęcie gospodarowania odpadami obejmuje wszystkie aspekty działań "na odpadach", a organy właściwe do przyjęcia planów gospodarki odpadami są właściwe, aby określać moc przepustowości instalacji związanej z gospodarowaniem odpadami komunalnymi. Pojęcie gospodarowania odpadami odnosi się bowiem zarówno do samych procesów, jak i warunków, w jakich te procesy są prowadzone, w tym do ilości przetwarzanych odpadów oraz miejsc prowadzenia tych procesów oraz mocy instalacji do przetwarzania odpadów.

Według skarżącego kasacyjnie organu, tylko organy właściwe do przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami mają kompetencje do władczego bilansowania na poziomie województwa odpowiednich mocy przerobowych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Wynika to wyraźnie w szczególności z art. 38a ustawy o odpadach wskazującego, że jeżeli instalacja, przeznaczona do przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, odpadów zielonych oraz przeznaczonych do składowania pozostałości z sortowania odpadów komunalnych i pozostałości z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych, nie została ujęta w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, odmawia się wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia na budowę, pozwolenia zintegrowanego lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów w tej instalacji. W przypadku zaś już działających instalacji tę podstawę stwarza art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.

Żaden inny organ niż uprawniony do opracowania i przyjęcia wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie jest do tego uprawniony, a w szczególności organ ochrony środowiska wydający pozwolenie zintegrowane, w tym marszałek województwa. Musi on w tym zakresie zdać się na bilans sporządzony w akcie generalnym, jakim jest wojewódzkim plan gospodarki odpadami.

Skarżący kasacyjnie organ uważa też, że wbrew stanowisku Sądu I instancji zawartemu w uzasadnieniu wyroku, obecnie problemem w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi nie jest niewystarczająca liczba instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, ale wręcz odwrotnie, problemem w skali całego kraju jest przewymiarowanie instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zbyt duża liczba instalacji, które konkurują cenowo, zaniża poziom przetwarzanych odpadów komunalnych. Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że "cenowo" zawsze wygra bowiem instalacja, która ma najniższy standard przetwarzania odpadów.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wiążący charakter wojewódzkich planów gospodarki odpadami nie oznacza, że plany te są aktami normatywnymi, a więc zawierają normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Postanowienia wojewódzkich planów gospodarki odpadami mają bowiem wiążący charakter na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, konkretyzując sytuację prawną określonych podmiotów w zakresie ustalenia mocy przerobowych instalacji, wyznaczając w ten sposób prawa i obowiązki tych podmiotów.

Skarżący kasacyjnie organ uważa, że ukształtowana sytuacja prawna skarżącego jest taka, że w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jemu i innym podmiotom przyznano określone uprawnienia związane z mocami przerobowymi prowadzonych przez nich instalacji, bilansując moce przerobowe tych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnymi na terenie województwa i poszczególnych regionów gospodarki odpadami. Skarżący zaś złożył wniosek sprzeczny z tym planem.

Powołując się na wskazane powyżej zarzuty oraz ich uzasadnienie skarżący kasacyjnie organ:

1. 1. na podstawie art. 188 p.p.s.a., w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi skarżącego na decyzję Ministra z [...] lutego 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Marszalka z [...] października 2017 r., nr [...], znak: [...];[...], wydaną w przedmiocie zmiany decyzji Marszalka Województwa S. z [...] maja 2016 r., nr [...], którą udzielono pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych, zlokalizowanej w G. przy ul. [...], eksploatowanej przez [...] sp. z o.o. w G.;
2. 2. w przypadku braku podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
3. 3. w każdym przypadku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Ministra na rzecz Spółki kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W piśmie procesowym z [...] września 2019 r. Spółka powołała się na wydane w dniu 19 września 2019 r. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach: sygn. II OSK 821/18 i sygn. II OSK 2020/18.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna oparta została na dwóch podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a..

Przechodząc do rozważenia zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, w pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wbrew skarżącemu kasacyjnie organowi uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm., dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.

Art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie.

Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał potrzeby jej rozpatrywania w szerszym zakresie niż to uczynił, a rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę i nie przekraczając jej granic. Nie naruszył zatem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji Ministra z [...] lutego 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa S. z [...] października 2017 r. wziął pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez Sąd I instancji był materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji wyszedł poza ten materiał. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a., art. 151 i art. 153 p.p.s.a., oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 155 k.p.a. w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 192 p.o.ś., art. 6 ust. 1 i art. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2186 ze zm.). Powodem uwzględnienia skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. było prawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez Ministra rozpatrującego odwołanie [...] sp. z o.o. od decyzji Marszałka Województwa S. z [...] października 2017 r. oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało, lub mogło mieć, wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby Sąd stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza akt przedmiotowej sprawy, w powiązaniu z motywami zaskarżonego wyroku, prowadzi do jednoznacznych wniosków, że Sąd I instancji, przeprowadzając właściwą kontrolę legalności zaskarżonego aktu, w sposób prawidłowy ocenił zgromadzony materiał dowodowy, w tym trafnie wypowiedział się na str. 22 uzasadnienia wyroku, wskazując, jakich wystarczających do rozstrzygnięcia sprawy działań nie podjął organ II instancji. Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że organ odwoławczy, oceniając niezgodność z planem gospodarki odpadami nie ustalił stanu faktycznego w zakresie wystarczającym do oceny czy przesłanka określona w art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. uzasadniała odmowę dokonania zmiany pozwolenia zintegrowanego.

Ma rację Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę twierdzeń i zarzutów strony sformułowanych w odwołaniu i w trakcie postępowania. Naruszył tym samym przepisy postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 i 153 p.p.s.a. Z art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Przepis ten ma charakter swoistej "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Może on tym samym być naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę, lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie ww. przepisu przez Sąd I instancji.

W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej. Istota sprawy jeśli chodzi o zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez Sąd I instancji. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni art. 186 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., co doprowadziło do nieustalenia stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie dopuszczalności dokonania zmiany funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce na prowadzenie instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych.

Ma rację Sąd I instancji, że zawarte w wojewódzkim planie gospodarki odpadami dane (także dotyczące mocy przerobowych instalacji już funkcjonujących, czy też planowanych do realizacji) nie warunkują możliwości uzyskania określonego uprawnienia. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że pojęcie gospodarowania odpadami w świetle ustawy o odpadach obejmuje roczne moce przerobowe instalacji, oraz że podstawą określenia w pozwoleniu zintegrowanym tych rocznych mocy przerobowych instalacji w zakresie gospodarowania odpadami są przepisy u.o. W piśmiennictwie wskazuje się, że gospodarowanie oznacza działanie, w którym podmiot działania zdobywa zasoby i dysponuje nimi (gospodarka) zgodnie z zasadą ekonomiczności (zarządzanie) (zob. T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1978, s. 73). Gospodarowanie jest łączone z podejmowaniem decyzji związanej z ustaleniem, "który z możliwych i realnych wariantów kombinacji celów ze środkami przyniesie największe korzyści".

Stosunek między zakresem realizowanego celu a sumą ponoszonych nakładów jest "miarą efektywności gospodarowania" (zob. A. Melich, Podstawy teorii gospodarowania, Warszawa 1985, s. 25). Definicja ustawowa pojęcia "gospodarowanie odpadami" zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o. określa metody postępowania z odpadami (zarządzania odpadami) przez uprawniony podmiot prawa. Instrument prawny, jakim jest pozwolenie zintegrowane, spełnia rolę mechanizmu regulacji gospodarowania odpadami. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o. przez gospodarowanie odpadami rozumie się: zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami.

Nie można na podstawie tej definicji ustawowej wyprowadzić tezy, że pojęcie gospodarowania odpadami odnosi się do mocy przerobowych instalacji. Ustalenie limitów mocy przerobowych instalacji wykorzystywanych w gospodarowaniu odpadami nie można bowiem wyprowadzić ze sposobów postępowania z odpadami, które są wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o. Skoro prowadzący instalację na podstawie pozwolenia zintegrowanego może realnie przetworzyć, zgodnie z najlepszą dostępną techniką, większą ilość odpadów, to brak jest podstaw prawnych w przepisach p.o.ś. i u.o. do uznania, że przeszkodą do zmiany pozwolenia zintegrowanego w zakresie zwiększenia przepustowości instalacji jest górna granica, ustalona przez sejmik województwa w wojewódzkim planie gospodarki odpadami.

Wskazać należy, że wojewódzkie plany gospodarki odpadami odnoszą się do szacunkowych (prognozowanych) ilości odpadów wytwarzanych przez mieszkańców danego regionu oraz ilości instalacji potrzebnych do wybudowania.

Nadrzędnym celem wojewódzkich planów gospodarki odpadami jest zatem zapewnienie, aby wszystkie odpady wytworzone w danym regionie zostały legalnie przetworzone wyłącznie w instalacjach posiadających wymagane pozwolenia zintegrowane.

Wykładnia przepisów prawa materialnego, przedstawiona przez skarżący kasacyjnie organ, uniemożliwia formalne dostosowanie mocy przerobowych instalacji do realnego zapotrzebowania na rynku gospodarki odpadami oraz rzeczywistej ilości odpadów wytwarzanych w regionie. Należy podkreślić, że odmowa wydania pozwolenia zintegrowanego na podstawie braku zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z planami gospodarki odpadami, nie odnosi się do wielkości mocy przerobowych, lecz do sposobu gospodarowania odpadami.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 19 września 2019 r., sygn. II OSK 2020/18.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.