Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 554/11

Uzasadnienie

II OSK 554 / 11

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę R. W. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2010 r., uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2009 r. w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w przedmiocie budowy obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) w związku z art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38 poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) orzekł o braku podstaw do orzeczenia rozbiórki budynku gospodarczego w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że w dniu 23 listopada 2004 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. na granicy z działką nr [...]. Na działce tej znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach 4,95 m x 11,13 m na fundamencie betonowym. Ściany budynku zrobiono ze szlaki, strop żelbetowy z poddaszem, dach jednospadowy został pokryty eternitem. Sam budynek składa się z kuchni letniej, pomieszczenia gospodarczego po byłym warsztacie stolarskim, pomieszczenia magazynowego. Budynek posadowiony jest na granicy z działką nr [...] i został wybudowany w 1976 r. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Starogardzie Gdańskim z dnia [...] lipca 1971 r. zatytułowanej "pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego typu WB – 3306 i budynku gospodarczego", wydanej na rzecz R. W. Urząd Gminy w K. przesłał do organu w dniu 15 września 2006 r. kserokopię decyzji Naczelnika Gminy w K. z dnia [...] lipca 1977 r. zezwalającej na budowę budynku gospodarczego według projektu indywidualnego (bez garażu) przy ul. [...] w K., stanowiącej według oświadczenia Wójta Gminy K. przedłużenie ważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Starogardzie Gdańskim z dnia [...] lipca 1971 r.

W związku z powyższym organ uznał, że skoro budowa budynku została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. (budynek został wybudowany w 1976 r.), to w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r., tj. art. 37 i art. 40 tej ustawy dotyczące konieczności przeprowadzenia rozbiórki bądź nakazania wykonania określonych prac budowlanych w przypadku, gdy budowę wykonano niezgodnie z przepisami. Wobec nie przedstawienia przez R. W. dokumentów dotyczących zakończenia budowy przedmiotowego budynku gospodarczego i jego realizacji zgodnie z zatwierdzonym projektem, gdyż w toku postępowania nie przedstawiono projektu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę, to należało przeprowadzić analizę zgodności budowy budynku gospodarczego z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. W jej wyniku organ stwierdził, że ww. budynek gospodarczy wybudowany został zgodnie z przepisami, a więc nie zachodzą przesłanki do wydania orzeczenia na podstawie art. 37 czy art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. i T. L. zarzucili organowi niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, a zwłaszcza rzeczywistej lokalizacji budynku gospodarczego, który nie znajduje się na granicy działek, lecz położony jest częściowo na działce odwołujących się.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Jak wskazał organ odwoławczy, w celu uzupełnienia materiału dowodowego wystąpił do Wójta Gminy K. o przesłanie posiadanych dokumentów dotyczących budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Z nadesłanych dokumentów wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Gminy K. z dnia [...] lipca 1977 r., a z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej wynika, że budowa tego budynku została rozpoczęta w lipcu 1977 r. i ukończona w czerwcu 1978 r. Zdaniem organu, skoro organ I instancji w trakcie postępowania administracyjnego stwierdził, że przedmiotowy budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę, powinien był rozpatrzyć sprawę przy ewentualnym wzięciu pod uwagę przepisów art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego 1994 r. Zatem zastosowanie w sprawie przepisów ustawy nieobowiązującej stanowiło podstawę do uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję R. W. zarzucił jej bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji wskazując na to, że budynek gospodarczy wybudowany został na podstawie ważnego pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w sprawie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznał ją za niezasadną.

Cytując treść art. 138 § 1 i 2 k.p.a., Sąd stwierdził, że badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z § 2 tego przepisu. W tym aspekcie Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo rozstrzygnął analizowaną sprawę, wydając decyzję kasacyjną i przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji.

Okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy do wykonanych przez inwestora robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę należy stosować tryb postępowania przewidziany w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego 1994 r., czy też tryb postępowania przewidziany w art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym postępowanie określone przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego 1994 r. dotyczy przypadków innych niż określone w art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego 1974 r. Z tej przyczyny stanowisko organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z którym, wobec wybudowania budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. na podstawie pozwolenia na budowę organ I instancji powinien rozpatrzyć sprawę przy ewentualnym wzięciu pod uwagę przepisów art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego 1994 r., zdaniem Sądu jest zasadne.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, iż decyzja kasacyjna znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 k.p.a., przy czym ww. okoliczność dotycząca charakteru obiektu wykonanego przez inwestora jest istotna dla rozpoznania sprawy i wymaga jednoznacznego i samodzielnego ustalenia przez organ I instancji, czy znajdą w sprawie zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przekroczenie granic w zakresie udzielania wskazówek przez organ odwoławczy organowi I instancji odnośnie dalszego postępowania.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. 1. naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawnego wskutek naruszenia prawa skarżącego do rzetelnej i sprawiedliwej procedury administracyjnej, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że budynek gospodarczy będący przedmiotem sporu został wybudowany zgodnie z prawem na podstawie pozwolenia na budowę wydanego [...] lipca 1971 r.,
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), w tym:
3. a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji organu administracji państwowej II instancji, mimo że organ ten naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy prawa materialnego (wymienione poniżej) uchylając prawidłową decyzję organu administracji państwowej I instancji, dokonując błędnej oceny zebranego materiału dowodowego i naruszając zasady wymienione w art. 7, 8, 12 k.p.a.;
4. b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji organu administracji państwowej II instancji, mimo że organ ten naruszył ww. przepisy przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki wymienione ww. przepisami, nie było podstaw ani potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. i istniały przesłanki do orzeczenia zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a.;
5. c. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przepisów art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w zasadzie powtórzył stanowisko organu administracji II instancji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż odrębność stanów faktycznych określonych w przepisach prawa budowlanego wyłącza możliwość orzeczenia na podstawie przepisów przywołanych przez organ administracji I instancji; WSA w Gdańsku nie uzasadnił bliżej tego stanowiska ani nie wyjaśnił na jakiej podstawie powinny znaleźć zastosowanie przywołane przez niego przepisy Prawa budowlanego,
6. 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. poprzez nieuzasadnioną aprobatę błędnego zastosowania ww. przepisów przez organ administracji publicznej II instancji - podczas gdy, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw do zastosowania powyższych przepisów w odniesieniu do budowy zrealizowanej w 1976 r. na podstawie pozwolenia na budowę wydanego w 1971 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że nie było podstaw ani potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a., bowiem zaistniały przesłanki do orzeczenia zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie ma żadnych podstaw do podważania wydanego w 1971 r. pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił bliżej swojego stanowiska i nie wskazał, dlaczego nie powinny w sprawie znaleźć zastosowania przepisy obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z podstawową zasadą, iż do oceny zdarzeń stosujemy przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia. Odmienna sytuacja zachodzi, gdy inwestor w toku prowadzenia robót odstąpi samowolnie od tych ustaleń i warunków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie kasację w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć należy, iż podstawowa okoliczność kwestionowana w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy zasadnym było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy zostały spełnione przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym art. 138 § 2 in fine. Organ może, bowiem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego.

Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest, zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. sygn. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262).

W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął, a co równie trafnie zaakceptował Sąd, że nie została dokonana całościowa ocena legalności przedmiotowego budynku z uwagi na niezbadanie sprawy w kontekście przepisu art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego. Pomimo, iż obiekt budowlany został wybudowy na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., ww. przepisy obecnie obowiązującej regulacji znajdowały zastosowanie w sprawie z mocy art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustęp 2 tej normy prawnej wyłącza, bowiem zastosowanie jedynie art. 48 tej ustawy w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Natomiast brak wyżej wskazanej oceny uzasadniał wystąpienie przesłanki nie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wystarczającego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i niemożność zastosowania art. 136 k.p.a.

Z powyższych przyczyn za bezzasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. (część zarzutu oznaczonego powyżej jako 2a i zarzut 2b) oraz art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (zarzut 2c). Odnośnie tego ostatniego zarzutu odnotować trzeba, iż o ile rzeczywiście w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyjaśniono wprost podstaw zastosowania Prawa budowlanego z 1994 r. r., o tyle nie stanowi to takiego uchybienia, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Bezzasadnym pozostawał również zarzut naruszenia art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. z przyczyn powyżej wymienionych.

Chybiony był także zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 i art. 80 k.p.a. (pozostała część zarzutu 2a). W tym zakresie skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie swoich twierdzeń odnośnie ww. naruszenia, prócz długości prowadzonego postępowania w sprawie, które nie mogło jednak samo w sobie stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Brak stosownego uzasadnienia pozostałych przepisów uniemożliwia prowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie.

Jako niezasadny trzeba także uznać zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Sprowadzenie fundamentalnej zasady polskiego porządku prawnego jedynie do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego w sprawie postępowania, uznać należało za niemogące tylko z tego tytułu podważyć prawidłowości kontrolowanego w sprawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił wniesioną skargę kasacyjną.