Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 72/18 uwzględnił skargę Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Mietków z dnia 20 czerwca 2017 r. nr XXIX/198/2017 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi Domanice (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność § 5 pkt 1-3, § 7 pkt 2 lit. a i b, § 10 pkt 1 i 2 oraz załącznika graficznego nr 1 dla terenów oznaczonych RM, UT, RU/WS zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 2 do tej uchwały dla terenu oznaczonego MN w części dotyczącej obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie oraz zasądził od Gminy Mietków na rzecz Wojewody Dolnośląskiego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji podzielił w całości zarzuty zawarte w skardze Wojewody Dolnośląskiego co do istotnego naruszenia art. 88l ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121; dalej: Pw) polegającego na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie ustalenia granic i sposobów zagospodarowania obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Skoro z powyższych przepisów wynika, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią stanowią tereny wyłączone spod zabudowy, nie można zdaniem Sądu przewidzieć możliwości zabudowy terenów na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego.
- 2. Gmina Mietków wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej: upzp), poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności części uchwały, bez precyzyjnego wskazania szczegółowych zapisów, podlegających stwierdzeniu nieważności podczas, gdy rozstrzygnięcie "w części dotyczącej obszaru szczególnego zagrożenia powodzią" jest zbyt ogólne i stwarza trudności w ustaleniu, jaka część uchwały podlega stwierdzeniu nieważności a jaka pozostaje w mocy,
- b) art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: Pusa), poprzez wydanie wyroku niezgodnie z zasadami wynikającymi z ww. przepisów prawa, tj. bez właściwego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do sytuacji, że Sąd I instancji w istocie rzeczy nie skontrolował zaskarżonej uchwały w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, ale przytoczył stanowisko organu nadzoru, ograniczając się do analizy wybranych elementów tego stanowiska,
- c) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji granic dopuszczalnej kontroli działalności administracji publicznej, przejawiające się w zbadaniu zaskarżonej uchwały pod kątem celowości i funkcjonalności przyjętych w niej rozwiązań, a więc w oparciu o inne kryterium niż zgodność z prawem, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,
- d) art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.; dalej: usg) w związku z art. 28 ust.1 upzp poprzez sporządzenie uzasadnienia orzeczenia w sposób, który nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, przy jednoczesnym braku uzasadnienia do uchylenia konkretnej części uchwały, a wada ta w ocenie skarżącego kasacyjnie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia,
- e) art. 147 § 1 Ppsa w zw. art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 93 ust. 1 usg poprzez błędne przyjęcie, że możliwe jest stwierdzenie nieważności planu miejscowego, bez wskazania przez Sąd I Instancji z jakimi konkretnie określonymi przepisami prawa uchwała ta pozostaje w wyraźnej sprzeczności i bez wykazania, że sprzeczność ta wynika wprost z treści tych przepisów,
- f) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa i w zw. z art. 28 ust.1 upzp wyrażające się w wadliwej subsumcji, polegającej na niezgodności pomiędzy ustalonym stanem faktycznym a hipotezą, i w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciu, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego przy jednoczesnym braku ich samodzielnego sprecyzowania i jednoznacznego określenia przez Sąd I instancji, a w szczególności przy braku wykazania istotnego naruszenia zasad sporządzania tego planu, istotnego trybu jego sporządzania lub naruszenia właściwości organów w tym zakresie,
- g) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 93 ust. 1 usg w zw. z art. 28 ust.1 upzp, przez niewłaściwe zastosowanie w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w stwierdzeniu przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały, pomimo iż jej podjęcie stanowiło działanie organu na podstawie i w granicach prawa, a tym samym skarga podlegała w całości oddaleniu;
- 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 88a ust. 3 i art. 88l ust. 1 Pw poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że jeśli na części działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego występują obszary szczególnego zagrożenia powodzią, to cała działka winna stanowić teren bezwzględnie wyłączony spod zabudowy,
- b) art. 88l ust. 2 Pw poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że już na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uzyskanie decyzji zwalniającej od zakazów związanych z ochroną przeciwpowodziową wydawane w ówczesnym stanie prawnym przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej,
- c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w związku z art. 15 upzp poprzez jego błędną wykładnię w zakresie ograniczenia uprawnień organów gminy dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, działaniem nadzorczym Wojewody nie znajdującym oparcia w obowiązującym w chwili wydania uchwały stanie prawnym a wywodzonym z wewnętrznego pisma urzędowego.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
- 3.2. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi natury ogólnej, a mianowicie kształtowanie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenów zagrożonych powodzią musi mieć na celu ochronę ludzi i mienia przed powodzią. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp w procesie planowania przestrzennego uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przepis ten w dacie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego korespondował z art. 88a ust. 4 Pw, który stanowił, że ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z norm tych wynika podstawowa dyrektywa interpretacyjna wskazująca jaki jest cel ustaleń planistycznych na terenach zagrożenia powodzią. Dopuszczanie zabudowy na tych terenach w planie pozostaje w oczywistej sprzeczności z tymi celami.
- 3.3. W świetle powyższego bezzasadny jest zarzuty naruszenia art. 88I ust. 2 Pw oraz art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 15 upzp. Kompetencja planistyczna gminy nie ma bowiem charakteru absolutnego. Ograniczenie tej kompetencji wynika z norm ustawowych, w tym przypadku z art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp oraz art. 88I ust. 1 i 2 Pw (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 1983/18).
- 3.4. Sądowi I instancji nie można przypisać błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 88l ust. 2 Pw. Zgodnie bowiem z art. 88I ust. 1 Pw na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią zabrania się wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym: wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych. Przepis art. 88I ust. 1 Pw wprost zakazywał budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, a jedynie w szczególnych sytuacjach, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczał lokalizowanie zabudowy na tych terenach (art. 88I ust. 2). Skoro zaś art. 88l ust. 2-6 ww. ustawy w zakresie możliwości uzyskania odstępstwa od zakazu realizacji obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią określał organy właściwe w sprawie zwolnienia od zakazów określonych w ust. 1 art. 88I Pw, sposób postępowania w tych sprawach i formę działania, to tym samym tylko dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej posiadał kompetencje do określania w drodze decyzji administracyjnej wyjątków od ustanowionego zakazu budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. A zatem, zakaz ustanowiony w art. 88I ust. 1 Pw, m.in. sytuowania obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, winien znaleźć bezpośrednie odzwierciedlenie w planie miejscowym, z którego jednoznacznie winno wynikać, że obszary szczególnego zagrożenia powodzią nie są przewidziane do zabudowy. Zasadnie zatem Sąd I instancji przyjął, że zakazy, o których mowa w art. 88I ust. 1 Pw m.in. zakaz budowy obiektów budowlanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, muszą być uwzględnione już na etapie uchwalania planu miejscowego (por. wyroki NSA z 19 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1530/14, z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2954/18).
- 3.5. W świetle powyższego bezzasadne jest również zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 88a ust.3 i art. 88l ust.1 Pw. Z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd stwierdził nieważność planu miejscowego w zakresie, w jakim ustalono sprzeczne z prawem przeznaczenie terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
- 3.6. Wbrew zarzutowi naruszenia art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 upzp wskazanie zakwestionowanych ustaleń planu jest wystarczająco precyzyjne.
- 3.7. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej uchwały. Niezależnie od przytoczenia stanowiska organu nadzoru co jest obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na uchwałę, Sąd I instancji jasno wyartykułował swoje stanowisko w sprawie. Jak wynika z poprzedzających rozważań materialnoprawnych, nie odpowiada rzeczywistości zarzut badania uchwały pod względem celowości i funkcjonalności. Podstawę zakwestionowania określonych ustaleń planu stanowiła sprzeczność z normami art. 15 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 88I ust. 1 i 2 Pw.
- 3.8. Nie są także zasadne pozostałe zarzuty procesowe, opierające się na tezie o prawidłowym stanowisku materialnym organu gminy. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 i art. 93 ust. 1 usg, art. 28 ust. 1 upzp oraz art. 1 § 1 i 2 Pusa. Podkreślić należy, że do zasad sporządzania planu należy m.in. norma art. 15 ust. 2 pkt 7, a jej naruszenie polegało na nieuwzględnieniu zakazu określonego w art. 88I ust. 2 Pw.
- 3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne.
- 3.10. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.