Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 grudnia 2000 r. (...) Dyrektor Departamentu Weryfikacji Uprawnień Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie powiadomił Z. S. o wszczęciu w jego sprawie postępowania weryfikacyjnego. W piśmie tym poinformowano stronę o celu weryfikacji, którym było wydanie decyzji administracyjnej w sprawie świadczeń określonych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 z późn. zm., zwaną dalej ustawą o kombatantach). W związku z tym wezwano Z. S. o nadesłanie w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia wszelkich wiarygodnych wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów mających wpływ na uzyskane przez niego świadczenia kombatanckie.
Odpowiadając na opisane na początku wezwanie Z. S. przesłał do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pismo, w którym opisał swój życiorys w okresie drugiej wojny światowej oraz w okresie powojennym. W piśmie tym Z. S. wspomniał, iż w 1945 r. podjął na okres dwóch miesięcy pracę w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w P.; jednocześnie wskazał powody podjęcia pracy w tej instytucji. Do pisma zostały załączone kserokopie dokumentów potwierdzających przebieg służby oraz późniejszej pracy zawodowej Z. S. W dniu 20 lipca 2001 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów oraz Osób Represjonowanych w Warszawie wydał decyzję (...), na podstawie której pozbawił Z. S. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Z. S. otrzymał uprawnienia kombatanckie z tytułu: działalności w ruchu oporu od czerwca 1943 do 17 stycznia 1945 r., z tytułu "walki o utrwalanie władzy ludowej" w szeregach MO w okresie od 20 stycznia 1945 r., do 20 marca 1945 r., oraz w Służbie Ochrony Kolei od 3 kwietnia 1945 r. oraz do 24 kwietnia 1947 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów powołał się w uzasadnieniu decyzji na pismo Komendy Wojewódzkiej Policji w Łodzi z dnia 29 marca 2001 r. (...), które potwierdzało okres zatrudnienia Z. S. w organach bezpieczeństwa publicznego w charakterze funkcjonariusza w okresie od 20 stycznia 1945 r. do 20 marca 1945 r. Organ wydający decyzję o pozbawieniu uprawnień kombatanckich oparł ją na dyspozycji art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. 1 a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach, według którego pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które pełniły służbę i były zatrudnione w strukturach Bezpieczeństwa Publicznego i Informacji Wojskowej.
Po otrzymaniu decyzji Kierownika Urzędu Z. S. zwrócił się do tego samego organu z wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku zarzucił Kierownikowi Urzędu naruszanie przepisów prawa. Zdaniem strony podjęta decyzja była krzywdząca i uwarunkowana względami politycznymi. Skarżący nie mógł zrozumieć, dlaczego po pięćdziesięciu latach odbiera się świadczenia kombatanckie. Z. S. powołał w swym wniosku dodatkowo fakt pełnienia służby w oddziale Armii Krajowej.
Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] października 2001 r. (nr...), orzekł o utrzymaniu w mocy swojej poprzedniej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że Z. S. nie przedstawił dowodów, o których mowa art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach, tj. dowodów świadczących o tym, że został skierowany do organów bezpieczeństwa przez organizacje niepodległościowe lub, że został zwerbowany przez te organizacje w celu udzielenia im pomocy. Również akta sprawy nie potwierdzały istnienia takich dowodów.
Z. S. opisane dotychczas decyzje Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżył do byłego Ośrodka Zamiejscowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zażądał w niej: uchylenia decyzji Kierownika Urzędu, ustalenia obowiązku utrzymania uprawnień kombatanckich, zasądzenie od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kosztów sądowych oraz wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji. Zdaniem skarżącego krótkotrwałe zatrudnienie w jednostce Urzędu Bezpieczeństwa nie może przekreślać jego zasług wynikających z walki w oddziałach Armii Krajowej. Przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 lit a ustawy o kombatantach nie mógł znaleźć zastosowania w jego sprawie z uwagi na zbyt krótki okres pracy w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa. Powołany został w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lutego 1994 r., gdzie uznano za niegodną z Konstytucją RP część przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach. Skarżący zarzucił Kierownikowi Urzędu także i to, że nie wyjaśnił rodzaju organu Urzędu Bezpieczeństwa, w którym pracował przez okres dwóch miesięcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (WSA) wyrokiem z dnia 21 września 2004 r. (sygn. akt II SA/Gd 3784/01) oddalił skargę Z. S. Zdaniem WSA ocena okoliczności podjęcia przez skarżącego służby w organach Bezpieczeństwa Publicznego nie może prowadzić do zachowania przez niego uprawnień kombatanckich. Stanowisko, że organ administracji nie wyjaśnił wątpliwości co do charakteru organu w jakim pełnił skarżący służbę nie jest uzasadnione. Podkreślono, że skarżący ubiegając się o przyznanie uprawnień kombatanckich powołał się na fakt służby w Urzędzie Bezpieczeństwa. Organ potwierdził w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym fakt zatrudnienia skarżącego w strukturze Urzędu Bezpieczeństwa o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy informacja pochodząca z Wojewódzkiej Komendy Policji w Łodzi. W końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku wyjaśniono, iż zatrudnienie w Urzędzie Bezpieczeństwa w świetle przepisów ustawy o kombatantach wyklucza możliwość zachowania uprawnień z jakiegokolwiek tytułu.
Opisany wyrok WSA z dnia 21 września 2004 r. został zaskarżony skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzoną w imieniu Z. S. przez adwokata, umocowanego zgodnie z art. 175 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.). Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na:
- 1) naruszeniu przez Sąd przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niepodjęcie w toku postępowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do rodzaju służby pełnionej przez skarżącego oraz brak rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, w sytuacji gdy uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszeniu przepisów prawa materialnego art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy w materiale dowodowym nie występują okoliczności pozwalające na dokonanie aktu subsumcji normy prawnej wynikającej z zacytowanego przepisu z ustaleniami faktycznymi sprawy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zażądano także zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
Naruszanie przez Sąd przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a. nastąpiło w wyniku niewyjaśnienia tożsamości organu, w którym pracował skarżący. Istnieją wątpliwości co do charakteru jego zatrudnienia w organach władzy państwowej w związku z oświadczeniem złożonym w piśmie z dnia 29 maja 2001r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kierownika Urzędu. Oświadczenia Z. S. o służbie w Urzędzie Bezpieczeństwa zostały sporządzone jedynie na użytek uzyskania statusu kombatanta. Skarżący twierdzi, że został zaszeregowany do Urzędu Bezpieczeństwa bez wiedzy o tym. Poza tym, wykonywał zadania niezwiązane ze stosowaniem represji. Zwrócono uwagę na bardzo krótki czas zatrudnienia skarżącego w strukturach władzy ludowej w stosunku do prawie dwuletniej służby w szeregach Armii Krajowej. Brak dostatecznego wyjaśnienia tych kwestii miał decydujący wpływ na niekorzystne dla skarżącego rozstrzygnięcie Sądu.
Ponieważ Sąd w sposób niewystarczający przeprowadził postępowania wyjaśniające nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach. Okoliczności faktyczne nie uzasadniały pozbawienia Z. S. uprawnień kombatanckich w oparciu o powołany przepis. Błędne zastosowanie przez Sąd normy prawa materialnego polegało na niewłaściwej jej subsumcji. Stan faktyczny sprawy nie odpowiadał hipotezie normy prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Sąd administracyjny orzekający w pierwszej instancji nie ma w istocie uprawnień do rozpoznawania sprawy co do istoty, pod względem merytorycznym o czym wyraźnie przekonuje brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). Wedle ustalonej dotychczas linii orzecznictwa sąd administracyjny dokonuje oceny prawnej zaskarżonej doń decyzji wedle stanu prawa i faktów istniejących w dacie zaskarżonej decyzji. Modelowe założenie sądowej kontroli aktów administracji publicznej oznacza, że sądy administracyjne nie dokonują w toku postępowania własnych ustaleń faktycznych; inaczej poza przypadkami ściśle ustalonymi w ustawie (chociażby art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).
W świetle podniesionych okoliczności chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej jakoby Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia w toku postępowania przepisu art. 7 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego nie mieści się w zasadzie w standardzie podstaw kasacyjnych określonych w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji przyjął w sposób prawidłowy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym oraz przyjął ich prawidłową kwalifikację materialnoprawną określoną w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371, zwaną dalej ustawą o kombatantach). W myśl powołanego przepisu uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która m. in. pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa (...). Nie ma żadnych podstaw sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku motywy zastosowania powołanego przepisu nie budzą jakichkolwiek wątpliwości. Jedynie dla porządku rzeczy należy przypomnieć, iż po pierwsze, niesporny pozostawał fakt zatrudnienia Z. S. w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w P., co znalazło potwierdzenia w deklaracji członkowskiej byłego ZBOWiD (k.1).
Po drugie, fakt udziału Z. S. w walkach ze zbrojnym reakcyjnym podziemiem został potwierdzony w zaświadczeniu Nr [...] z [...] lipca 1977 r., wydanym przez Ministerstwo Komunikacji, Komendę Główną Służby Ochrony Kolei (k.4). Po trzecie, zatrudnienie Z. S. w organach Bezpieczeństwa Publicznego w okresie od 20 stycznia 1945 r. do 20 marca 1945 r. oraz jego udział w walkach z reakcyjnym podziemiem zostało potwierdzone w zaświadczeniu byłej Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w P. z dnia 9 sierpnia 1977 r., (k.28). Po czwarte, z zaświadczenia byłego ZBOWiD – Zarządu Wojewódzkiego w Gdańsku (k.38) wynika, że Z. S. uzyskał uprawnienia kombatanckie z tytułu, że: "1) od czerwca 1943 r. do 17 stycznia 1945 r. – działalność w ruchu oporu;
- 2) od 20 stycznia 1945 r. do 20 marca 1945 r. – udział w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej w szeregach MO;
- 3) od 3 kwietnia 1945 r. do 24 kwietnia 1947 r. – udział w walkach zbrojnych o utrwalenie władzy ludowej w Służbie Ochrony Kolei". Tak zatem przyjęta przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacja prawna, iż przepisy art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach stwarzały w konkretnym przypadku wystarczającą podstawę prawną do pozbawienia Z. S. uprawnień kombatanckich były uzasadnione.
Wobec podniesionych okoliczności istniały podstawy do oddalenia skargi kasacyjnej zgodnie z art. 184 w zw. z art. 181 i 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. wobec braku ustalenia przeszkód określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.