Uzasadnienie
II OSK 565 / 10
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. I. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż na wniosek W. I. z dnia [...] stycznia 2003 r. wszczęto postępowanie w sprawie rozbiórki kanału odwadniającego piwnice budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...]. Kanał ten przebiega drogą gminną i ma wylot na działce nr [...] w [...]. Został wykonany przez T. S. z rur betonowych bez pozwolenia na budowę w 1962 r.
W toku postępowania podjęto w dniu [...] lipca 2003 r. decyzję o nakazie rozbiórki, która została następnie uchylona w dniu [...] października 2003 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy została wydana w dniu [...] czerwca 2004 r. decyzja umarzająca postępowanie, następnie uchylona decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., a sprawę przekazano jeszcze raz do ponownego rozpoznania. W dalszym postępowaniu wydano szereg postanowień nakazujących T. S. przedłożenie ekspertyzy technicznej, które były kolejno uchylane w tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a sprawa ekspertyzy każdorazowo wracała do organu I instancji.
Kolejną wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorlicach na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 k.p.a. odmówił wydania decyzji nakazującej T. S. rozbiórkę kanału odwadniającego.
Organ I instancji ustalił, że T. S. wraz ze swoim ojcem nabyli przez zasiedzenie służebność gruntową na działce nr [...] w Z., przez co usytuowanie kanału nie narusza praw właścicielki działki W. I. Powiatowy Inspektor uznał za wystarczającą dla oceny niniejszej sprawy złożoną w dniu [...] sierpnia 2005 r. przez T. S. ekspertyzę techniczną kanału. Zdaniem organu kanał znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie pod zabudowę oraz nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi, mienia i niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, a wobec tego nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki kanału.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła W. I., zarzucają jej naruszenie art. 7, art. 10 § 1, art. 77 i art. 79 k.p.a., a także art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Strona odwołująca się zarzuciła organowi, że ekspertyza przedstawiona przez T. S. jest wadliwa w świetle przepisów Prawa budowlanego- nie zawiera oceny zgodności obiektu budowlanego z przepisami, a jej autor nie przeprowadził wizji w terenie, nie zbadał szczelności kanału i jego zakończenia. Działka odwołującej się ulega stałej degradacji.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, ocenił jako właściwe zastosowane przez organ I instancji przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a przedłożoną ekspertyzę jako prawidłową. Zebrany materiał dowodowy uznał za wystarczający, gdyż oprócz wiarygodnej ekspertyzy dokonano szeregu oględzin i kontroli kanału, co następowało w obecności stron postępowania. Istnienie służebności wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wyroków sądu cywilnego, a fakt jej istnienia wyłącza zastosowanie § 54 ust. 4 rozporządzenia z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, który zabraniał odprowadzania wód opadowych na teren sąsiada oraz wzdłuż granicy sąsiada w sposób, który nie zabezpieczał tego terenu przed zawilgoceniem.
Skargę na powyższą decyzję wniosła W. I., powtarzając w niej zarzuty zawarte w odwołaniu, nadto zakwestionowała stwierdzenie organu, że w sytuacji nabycia przez T. S. służebności gruntowej usytuowanie kanału nie narusza jej praw. W ocenie skarżącej T. S. nie dysponuje prawomocnym orzeczeniem stwierdzającym nabycie jakiejkolwiek służebności na działce skarżącej. Okoliczność ta wynika jedynie z uzasadnienia wyroku Sądu w sprawie o ochronę własności.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że związanie Sądu granicami sprawy oznacza w tym wypadku, że nie mają znaczenia w sprawie spory sąsiedzkie oraz to jakiego rodzaju wody są odprowadzane spornym kanałem, a także kwestia służebności dotyczącej przedmiotowego kanału. Sąd podkreślił, że skoro sporny kanał został wykonany w 1962 r., to w sprawie tej powinny znaleźć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że nie została spełniona żadna z przesłanek wskazanych w art. 37 ustawy Prawo budowlane. Teren, przez który przebiega kanał znajduje się na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę.
Ponadto ekspertyza kanału dokonana w 2005 r. wystarcza dla oceny, że sporny kanał nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych bądź użytkowych dla otoczenia. Wprawdzie ekspertyza ta była poprzedzana innymi, skutecznie kwestionowanymi orzeczeniami biegłych, ale ostatecznie przyjęto jako dowód ekspertyzę nie budzącą zastrzeżeń. Jak zaznaczył Sąd koniecznym było rozróżnienie zagrożenia, jakie może spowodować samo istnienie kanału przeznaczonego do odprowadzania wód opadowych, a zagrożenie przez substancje rzeczywiście tym kanałem odprowadzane. Ta druga kwestia nie może być jednak rozstrzygana w postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu.
W rezultacie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż organy obu instancji nie mogły nakazać rozbiórki kanału w sytuacji, w której nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. I., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. polegające na niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, które to naruszenia miało istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, a to:
- a. art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie,
- b. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniesionej skargi, które to uchybienia miały istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku.
Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie przyjął, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem z materiału dowodowego sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowy kanał powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi oraz mienia, a także niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Kanałem tym spływają na działkę strony duże ilości nie tylko wody opadowej, ale także ścieki, wody gruntowe, wody melioracyjne oraz wody zbierające się w przydrożnym rowie. Wszystko to powoduje nie tylko postępującą degradację działki skarżącej, użytkowanej rolniczo, ale także niebezpieczeństwo dla zdrowia.
Ponadto skarżąca zakwestionowała pogląd, że nie miało znaczenia dla sprawy istnienie służebności, bowiem rozpoczęcie budowy na nieruchomości w stosunku, do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniające go do dysponowania działką na cele budowlane należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące skutki określone w art. 37 ustawy z 1974 r. W tym zakresie skarżąca podkreśliła, że własność jest chroniona zarówno przepisami Konstytucji RP (art. 21 ust. 1 i 2), Kodeksu cywilnego (art. 222- 231), jak i była chroniona przepisami Prawa budowlanego z 1974 r.(art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 29 ust.
- 5) oraz § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.).
Skarżąca zarzuciła również Sądowi, że oparł się na miejscowym planie, który utracił moc obowiązującą oraz wskazała na wadliwość przedstawionej w sprawie ekspertyzy z dnia [...] sierpnia 2005 r., zarzucając jej niespełnienie warunków określonych w Prawie budowlanym. Autor powyższej ekspertyzy nie poczynił żadnych ustaleń w kierunku spełnienia wymagań wynikających z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a oparł się w zasadzie na dokumentacji zebranej w sprawie sądowej, jaka toczyła się pomiędzy stronami.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż chybiona jest podstawa skargi kasacyjnej oparta na zarzucie naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 Prawa budowlanego 1994 r. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja wskazywała przy tym, że skarżąca naruszenie prawa materialnego odnosi do art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., natomiast wskazanie na treść art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. miało jedynie na celu podkreślenie właściwości przepisów ustawy z 1974 r., co zresztą nie było kwestionowane w sprawie. Strona skarżąca zakwestionował powyższym zarzutem zarówno okoliczność powstania na rzecz T. S. służebności gruntowej, jej wpływu z punktu widzenia przedstawionego w zarzucie przepisu, jak i zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wystąpienie niebezpieczeństw, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.
Odnosząc się do tak przedstawionego problemu zauważyć należało, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2)".
Zauważyć zatem należy, iż w powyżej wskazanym przepisie, z uwzględnieniem ust. 2, ustawodawca wskazał na sytuacje, w jakich m.in. obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegać będą przymusowej rozbiórce. Z tych też przyczyn Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że kluczowe znaczenie dla oceny kontrolowanej w sprawie decyzji będzie miało ustalenie, czy wystąpiła któraś z sytuacji z pkt 1 lub 2 art. 37 ust. 1 omawianej ustawy. Trafnym było przyjęcie w skarżonym wyroku, iż zaistniałe w warunkach rozpoznawanej sprawy okoliczności nie pozwalają na przyjęcie, że zrealizowane zostały warunki określone w normie prawnej nakazującej dokonanie nakazu rozbiórki omawianego obiektu.
Nie można również podzielić zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, a dotyczących wadliwość ekspertyzy z dnia [...] sierpnia 2005 r. Przede wszystkim zauważyć należy, iż kwestionowanie tego, czy powyższa ekspertyza mogła stanowić podstawę dokonania ustaleń przez organ, że przedmiotowy obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia z powodu nieprawidłowości jej sporządzenia, jest niedopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.
Podzielić również należało ocenę Sądu pierwszej instancji, iż kwestia, jakie substancje płyną przedmiotowym kanałem wykracza poza granice przedmiotowej sprawy.
Odnośnie eksponowanej w skardze kasacyjnej służebności gruntowej nabytej przez T. S. stwierdzić trzeba, że zagadnienie to było przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi. Z treści uzasadnienia wyroków Sądu Rejonowego z dnia 23 kwietnia 2004 r. sygn. akt I C [...] i oddalający od niego apelację wyroku Sądu Okręgowego w Nowym Sączu z dnia 9 września 2004 r. sygn. akt I Ca [...] wynika, że T. S. nabył przez zasiedzenie służebność gruntową na działce nr [...] położonej w [...].
Przedstawione wyżej względy wskazują na bezzasadność wskazanego w kasacji zarzutu naruszenia art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. Prawa budowlanego z 1994 r., a w konsekwencji także czynią na nietrafnym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i naruszenie z kolei art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił skargę kasacyjną.