Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 318/16, oddalił skargę H. C. i J. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 roku, nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., wydaną na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nałożył na poprzedników prawnych skarżących - D. O. i P. O., obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych – domku letniskowego wraz z wiatą, posadowionego na fundamencie betonowym oraz związanego z nim sanitariatu. Po skierowaniu do zobowiązanych upomnienia i niewykonaniu obowiązku nałożonego decyzją, organ wystawił tytuł wykonawczy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w związku ze zmianami właścicielskimi nieruchomości, umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tego tytułu.
Następnie organ ustalił, że w związku z umową sprzedaży z dnia [...] stycznia 2015 r., aktualnymi właścicielami działki nr [...] w [...] są H. C. i J. C., a na ww. nieruchomości nadal znajdują się obiekty budowlane podlegające rozbiórce. Wobec niewykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. organ, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599, dalej: u.p.e.a.), w dniu 11 czerwca 2016r. wystosował do skarżących upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Pismo to zostało doręczone w dniu 16 czerwca 2015 r. Strony nie wykonały nałożonego obowiązku, w związku z czym w dniu 22 października 2015 r. organ I instancji wystawił nowy tytuł wykonawczy, jednak w postępowaniu odwoławczym Powiatowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. - umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułu stwierdzając, że w tytule tym są błędy dotyczące wypełnienia rubryk nr 5, 10 i 11. Kolejny tytuł wykonawczy z dnia [...] lutego 2016 r. został doręczony skarżącym w dniu 22 lutego 2016 r., zaś zarzuty zgłoszone do tego tytułu zostały oddalone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 marca 2016 r. Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji, Powiatowy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymał je w mocy.
W skardze H. C. i J. C. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym doręczono upomnienie będące podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego. Zdaniem skarżących nie doszło do skutecznego doręczenia im upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., bowiem doręczone im przez organ pismo zatytułowane "upomnienie" nie zawierało podstawowego elementu, jakim jest określenie jego adresata. Uzasadniając powyższe wskazali na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 656), w którym jako element składowy upomnienia wskazano "nazwę lub nazwisko i imię zobowiązanego, do którego jest kierowane, adres jego siedziby lub miejsce zamieszkania oraz inne dane identyfikacyjne, o ile są znane wierzycielowi". Jednocześnie skarżący podnieśli, że również tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2015 r. nie został im doręczony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zarzut, iż skarżącym nie doręczono upomnienia nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonej przez organ dokumentacji. Zwrotne potwierdzenia odbioru przesyłek zawierających skierowane do skarżących pismo organu I instancji z dnia 11 czerwca 2015 roku (zatytułowane upomnienie) znajdują się w aktach administracyjnych organu. Zawierają one podpisy H. C. – jako adresata przesyłki i dorosłego domownika J. C.. Wobec tego upomnienie zostało skutecznie skarżącym doręczone w dniu 16 czerwca 2015r.
Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących, że pismo organu z dnia 11 czerwca 2015r. zatytułowane "upomnienie" nie zawierało określenia jego adresata. Wskazał, że pismo to wskazuje adresata zobowiązania, którym są skarżący. W upomnieniu z dnia 11 czerwca 2015 r. organ nie wskazał wprawdzie w nagłówku z imienia i nazwiska H. C. i J. C., jednakże w jego treści wyraźnie wskazał, że upomnienie skierowane jest do H. C. i J. C. jako następców prawnych adresatów decyzji rozbiórkowej oraz wyjaśnił podstawę prawną przyjęcia, że skarżący są osobami zobowiązanymi. Wobec braku ustawowych wymogów formalnych upomnienia Sąd uznał, że przedmiotowe pismo w sposób prawidłowy określało adresata zobowiązania. Zgodnie bowiem z art. 15 u.p.e.a., jedną z istotnych przesłanek dla uznania pisma za upomnienie jest jego skierowanie do podmiotu zobowiązanego, co w tej sprawie nastąpiło, a nie określenie w nagłówku pisma osób zobowiązanych.
Wystarczy, że z całej treści pisma wyraźnie wynika, do kogo jest skierowane i kogo organ uznaje za podmiot zobowiązany. Sąd dodał przy tym, że jak wskazuje tytuł przywoływanego przez skarżących rozporządzenia, akt ten znajduje zastosowanie do należności pieniężnych, zatem w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania, gdyż jej przedmiotem jest wierzytelność niepieniężna. Sąd wyjaśnił także, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż w sytuacji, gdy np. na skutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do zmiany właściciela rzeczy, obowiązek podlegający egzekucji przechodzi na następcę prawnego zobowiązanego. Decyzja nakazująca rozbiórkę w niniejszej sprawie dotyczy konkretnego budynku (domku letniskowego z wiatą na betonowym fundamencie i związanego z nim obiektu budowlanego w postaci sanitariatu), a nie osoby, i zobowiązanym do jej wykonania jest jego aktualny właściciel.
Zatem w razie zmian właścicielskich decyzja ta pozostaje w obrocie, a organ, bez wydawania ponownego rozstrzygnięcia w tej sprawie, ma prawo egzekwować wynikający z niej obowiązek od obecnego właściciela, czyli skarżących. Słusznie zatem skarżący zostali uznani przez organy za osoby zobowiązane do wykonania obowiązku rozbiórki wynikającego z decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. i wniesione przez skarżących zarzuty, oparte na art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a., nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ podjął kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, na której znajduje się przedmiot rozbiórki, i osób będących stronami postępowania, na co wskazuje zebrana w sprawie dokumentacja, m.in. wyciąg z treści księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], położonej w [...], oraz informacja uproszczona z rejestru gruntów. Organ prawidłowo zbadał i przeanalizował także treść upomnienia – pisma z dnia 11 czerwca 2015 r. Zgromadzony materiał dowodowy został przez organ prawidłowo oceniony, a ocena ta nie zawiera cech dowolności (art. 80 k.p.a.).
Sąd dodał również, że oddalone zaskarżonym postanowieniem zarzuty skarżących dotyczą postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lutego 2016 r., który został skarżącym prawidłowo doręczony.
Skargą kasacyjną H. C. i J. C. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez przyjęcie, że doszło do doręczenia skarżącym upomnienia i na tej podstawie doszło do oddalenia skargi, podczas gdy z całokształtu materiału dowodowego wynika, że do doręczenia upomnienia nie doszło, a zatem nie było podstaw do oddalenia skargi;
- b) art. 145 §1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym zostało doręczone upomnienie i na tej podstawie nie uwzględnienie skargi skarżących, podczas gdy upomnienie nie zostało skarżącym doręczone;
- c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 kodeksu postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez przyjęcie, że upomnienie stanowi czynność materialno-techniczną i nie ma wymogu co do jej treści i na tej podstawie oddalenie skargi, podczas gdy prawidłowe doręczenie upomnienia stanowi czynność niezbędną do wszczęcia egzekucji;
- d) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 kodeksu postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez błędne przyjęcie, że upomnienie stanowi czynność materialno-techniczną i z tego powodu nieuwzględnienie skargi, podczas gdy prawidłowe przyjęcie, że doręczenie upomnienia stanowi czynność niezbędną do wszczęcia egzekucji prowadziłoby do uwzględnienia skargi;
- e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 kodeksu postępowania egzekucyjnego w administracji w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych poprzez przyjęcie, że brak wskazania adresata nie jest obligatoryjnym elementem upomnienia i na tej podstawie oddalenie skargi;
- f) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 7 i art. 15 § 1 kodeksu postępowania egzekucyjnego w administracji poprzez błędne przyjęcie, że skarżącym zostało doręczone upomnienie i na tej podstawie nie uwzględnienie skargi skarżących, podczas gdy przed jak i po wydaniu nowego tytułu wykonawczego upomnienie skarżącym nie zostało doręczone;
- g) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że skarżącym zostało doręczone upomnienie będące podstawą do wydania tytułu wykonawczego, co spowodowało oddalenie skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie wyroku Sądu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zaskarżonym wyroku błędnie przyjęto, że skarżącym zostało doręczone "upomnienie" i że zawierało ono elementy jakim jest adresat tego upomnienia. W żadnej części owego "upomnienia" nie ma wskazanego jego adresata. Tak naprawdę adresatem owego "upomnienia" mógł być każdy. Jak wskazuje Sąd, upomnienie powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku. W ocenie skarżących wskazane być powinno kto ten obowiązek wykonać powinien, a do tego służy prawidłowe oznaczenie adresata owego "upomnienia", którego w przedmiotowej sprawie nie wskazano.
Ponadto podkreślono, że w przypadku konieczności wystawienia nowego tytułu wykonawczego w danej sprawie konieczne jest, w świetle art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 599), ponowne doręczenie upomnienia. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony dnia [...] lutego 2016 r., a żadne nowe upomnienie przed jego wystawieniem, jak i po, nie zostało skutecznie i ponownie doręczone. Przy braku skutecznego doręczenia upomnienia nie można wszcząć postępowania egzekucyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera uzasadnione podstawy zaskarżenia, a to z poniższych względów.
Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 599 – dalej: u.p.e.a.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia - podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. Egzekucja administracyjna może być bowiem wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia (art. 15 § 1 u.p.e.a.). Naruszenie tego przepisu i wydanie przed terminem, o jakim mowa w art. 15 § 1 ustawy, postanowienia o zastosowaniu środków egzekucyjnych skutkuje uchyleniem orzeczenia jako wydanego z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego.
Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa nie tylko zasady prowadzenia tego postępowania, ale i nakłada na organ egzekucyjny lub egzekutora określone obowiązki. W szczególności, organ egzekucyjny przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego winien ustalić, czy zachowany został warunek, o jakim mowa w art. 15 § 1 ustawy.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na fakt, iż upomnienie z dnia [...] czerwca 2015r. zostało skierowane do skarżących przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]listopada 2015r.- którym organ I instancji oddalił zarzuty – i umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na fakt, iż tytuł wykonawczy z dnia [...] października 2015r. posiadał błędy – błędne wpisanie treści obowiązku, niewypełnienie rubryki 10 i 11. W postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016r. organ wskazał też, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. – utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nakazującą D. O. i P. O. obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych – została sprostowana postanowieniem z dnia 7 października 2004r. w zakresie nr działki (zamiast nr [...] winno być nr [...]).
W oparciu o upomnienie z dnia [...] czerwca 2015r. wystawiony został kolejny tytuł wykonawczy, tj. tytuł z dnia [...] lutego 2016r.
Z uwagi na powyższe podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że celem upomnienia jest dążenie do dobrowolnego wykonania istniejącego obowiązku poprzez uświadomienie zobowiązanemu następstw jego niezrealizowania. Jeżeli w danym przedmiocie uprawniającym do egzekucji administracyjnej w stosunku do określonego, niezmienianego następnie podmiotu, na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a. przesłane i doręczone zostanie upomnienie, brak jest podstaw do występowania przez wierzyciela z kolejnymi upomnieniami, także w przypadkach ponownego wszczynania postępowania egzekucyjnego w tym samym obszarze. Zasadą jest zatem, że upomnienie tylko jednokrotnie przypomina zobowiązanemu o powinności wykonania danego obowiązku - pod rygorem przymusowego prawnego wyegzekwowania - niezależnie od tego ile razy w danej sprawie wystawiane będą tytuły wykonawcze i wszczynane postępowanie egzekucyjne, z tym jednak zastrzeżeniem, że zasada ta znajduje zastosowanie do sytuacji, gdy dotyczy niezmienionych podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązku, a także tak samo określonego obowiązku.
W okolicznościach niniejszej sprawy – z uwagi na wskazane wyżej przyczyny umorzenia postępowania egzekucyjnego i błędy tytułu wykonawczego - nie można przyjąć, aby upomnienie z dnia 11 czerwca 2015r. mogło stanowić spełnienie warunku z art. 15 § 1 u.p.e.a. do kolejnego wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Zaistnienie określonych sytuacji może powodować konieczność ponownego doręczenia upomnienia osobom zobowiązanym do wykonania określonego obowiązku. Taka sytuacja powodująca konieczność ponownego doręczenia upomnienia wystąpiła w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte bez zachowania warunku, o jakim mowa w art. 15 § 1 ustawy.
Zważywszy, iż w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne objęte tytułem wykonawczym z dnia [...] lutego 2016r. zostało wszczęte z naruszeniem warunku, o jakim mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. należy stwierdzić, iż postanowienie organu I instancji wydano z naruszeniem prawa - przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 15 § 1 i art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. Organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwe orzeczenie organu I instancji, a tym samym również dopuścił się naruszenia prawa. Naruszenia art. 15 § 1 i art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. dopuścił się również Sąd pierwszej instancji oddalając skargę.
Nadmienić należy, iż aczkolwiek w zarzutach skargi kasacyjnej podano kodeks postępowania egzekucyjnego, to jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepisy zawarte w petitum skargi kasacyjnej dotyczą ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 599). Zaznaczyć też należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego upomnienie z dnia [...] czerwca 2015r. wskazuje prawidłowo osoby zobowiązane do wykonania obowiązku rozbiórki i wyjaśnia przejście obowiązku z D.O. i P. O. na skarżących.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i jednocześnie rozpoznał skargę, uchylając z tych samych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
O kosztach obejmujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i Naczelnym Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 193 p.p.s.a.