Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 204/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. K., uchylił decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie z dnia [...] października 2020 r., nr [...] o skierowanym do skarżącego nakazie rozbiórki kontenera stalowego o wymiarach 6,05 x 2,42 m usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], obręb [...] w gminie [...].
Skargę kasacyjną złożył Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...] (dalej "Nadleśnictwo") zarzucając naruszenie:
- 1. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a." – z zastrzeżeniem uwag dotyczących oznaczenia tego aktu normatywnego przedstawionych w części prawnej niniejszego uzasadnienia) w konsekwencji dokonania przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie, wbrew właściwym ustaleniom organów budowlanych, że istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i istnieje możliwość doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Nadleśnictwa wadliwie przyjęto, że wydana decyzja nakazująca rozbiórkę budynku jest przedwczesna. Prawidłowa ocena zebranych w sprawie dowodów prowadzi do konkluzji, że nie ma możliwości zalegalizowania metalowego kontenera posadowionego na działce nr [...], bowiem stoi to w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...];
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchybienie przepisom art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 1999 r., uchwalą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. oraz uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że organy błędnie uznały, że sporny obiekt został wybudowany w sposób naruszający postanowienia planu miejscowego. Zdaniem Nadleśnictwa taki pogląd na sprawę jest w pełni uzasadniony okolicznościami sprawy i obowiązującym prawem, przede wszystkim treścią planu. Lokalizacja obiektu budowlanego o charakterze tymczasowym, jakim jest metalowy kontener, jest sprzeczna z przepisami planu miejscowego, bowiem na obszarze leśnym istnieje zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych. Stąd konkluzja o konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i braku podstaw do jego rozbiórki jest chybiona;
- 3. art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sporny obiekt budowlany – metalowy kontener spełnia wymogi do legalizacji, w sytuacji gdy z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadaje się on jedynie do rozbiórki.
Wskazując na powyższe Nadleśnictwo wniosło o "uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania", ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Nadleśnictwo wystąpiło także o zasądzenie jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy.
Co więcej, jeżeli objęte zarzutami przepisy prawa są ogólne i funkcjonują w pewnym kontekście normatywnym (na przykład są to przepisy odwołujące do innych regulacji czy współstosowane z innymi regulacjami) w zasadzie należy oczekiwać również, że stosowne powiązania normatywne zostaną w skardze kasacyjnej wskazane i wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia.
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika Nadleśnictwa nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony niestarannie. Żaden akt przywołany w skardze kasacyjnej nie został należycie wskazany z powołaniem publikatora urzędowego. Ponad wszystko wreszcie, możliwe do zidentyfikowania ogólne przepisy postępowania przywołane w skardze kasacyjnej nie zostały należycie powiązane z ich otoczeniem normatywnym, co wpłynęło negatywnie na możliwości merytorycznego badania skargi kasacyjnej. Inne z kolei przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego nie korespondują z przedmiotem sprawy.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazany tu akt normatywny nie został wskazany z publikatora urzędowego, jednak z uwagi na fakt, że wymienione przepisy nie zmieniały w toku niniejszej sprawy, a skarżone jest orzeczenie z konkretnej daty, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że omawiany zarzut dotyczył ustawy procesowej obowiązującej w dniu zaskarżonego wyroku (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.).
Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mogą być uwzględnione. Pierwszy z tych przepisów zawiera regulację ogólną: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Drugi z kolei stanowi, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: [...] inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Można więc przyjąć, że obie cytowane regulacje określają ogólne ramy orzekania (art. 3 § 1 P.p.s.a.) i zakreślają jedną z podstaw uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.) przez wojewódzki sąd administracyjny. O ile więc oczywiście sąd pierwszej instancji je stosuje i potencjalnie może je naruszyć, to postawienie mu takiego zarzutu w tak sformalizowanym środku zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna, wymaga wyspecyfikowania "naruszenia przepisów postępowania", które "mogły [...] mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Innymi słowy, jeżeli skarżący kasacyjnie twierdzi, że sąd pierwszej instancji miał wyrokować na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to powinien wykazać i w jakich uchybieniach organów upatruje przesłanki uwzględniania skargi. Nie można natomiast przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego skutecznie postawić zarzutu blankietowego, który sprowadza się do twierdzenia, że sąd ten w toku wyrokowania pominął jakieś niesprecyzowane naruszenia przepisów postępowania po stronie organów.
W skardze kasacyjnej Nadleśnictwa przedstawiono zarzut naruszenia art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz zarzut ten nie został powiązany ze wskazaniem jakiegokolwiek uchybionego przepisu postępowania. Co więcej, żaden przepis postępowania, którego naruszenie mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie został wymieniony nawet w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Jak wyjaśniono na wstępie, ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, należy oczekiwać, że zarzuty te zostaną sprecyzowane. Nie można opierać podstaw tego rodzaju środka zaskarżenia na wskazaniu przepisów ogólnych, wynikowych, odsyłających do innych regulacji. Taki właśnie nieprecyzowany charakter ma oceniony wyżej zarzut wyartykułowany przez pełnomocnika Nadleśnictwa. Zarzut ten wobec tego nie może być uznany za skuteczny.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest bezzasadny. Pomijając fakt, że nie sprecyzowano publikatora ustawy Prawo budowlane (o tym niżej), podkreślić w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w ogóle nie był stosowany. Powodów wysunięcia tezy o jego naruszeniu trudno dociec. Dotyczy on procedury naprawczej, a nie legalizacji, której niniejsza sprawa dotyczyła. Art. 4 Prawa budowlanego wyraża natomiast ogólną zasadę prawa do zabudowy ("Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami"), a w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać jej naruszenie.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zarzut ten jest niedoprecyzowany i nieadekwatny do sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował jakie brzmienie omawianej regulacji ma na myśli. Nie zacytował jej bowiem, ani nie podał publikatora ustawy. Jest to w niniejszej sprawie o tyle ważne, że art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego został zasadniczo znowelizowany w toku kontrolowanej sprawy administracyjnej (ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) i nie da się ustalić, którą wersję regulacji autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Można tylko przypuszczać, że najpewniej zarzut skargi kasacyjnej dotyczył brzmienia przepisu sprzed 19 września 2020 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – z uwagi na art. 25 przywołanej nowelizacji), lecz wobec braku bliższych wskazówek choćby w uzasadnieniu środka zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do czynienia w tym zakresie jakichkolwiek domniemań.
Ubocznie natomiast należałoby odnotować, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocenił, że ze względu na kwalifikację prawną spornego obiektu znajdzie do niego zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r. – zob. wyjaśnienia Sądu na stronie 6 i 8 zaskarżonego wyroku), a nie art. 48 tej ustawy. W skardze kasacyjnej natomiast zarzutu naruszenia tego pierwszego przepisu nie sformułowano, a przy tym także nie kwestionowano przyjętej przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji prawnej spornego obiektu budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.