Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011r., sygn.akt IV SA/Wa 1464/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S.i H.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oddalił skargę.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia z dnia [...] czerwca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania H.P. i K. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2011r. ustalającą dla H.P. i K.S. jednorazową opłatę w wysokości po 3.524,16 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Warszawie w rejonie ulicy A., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...].
Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] września 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 3 sierpnia 2007r. ustalającą jednorazową opłatę od H.P. i K.S. w wysokości po 11.001,37 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przedmiotowej nieruchomości. Powyższa decyzja z dnia [...] września 2009r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 2055/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wziął pod uwagę treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009r. wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1356/08, dotyczącego opłaty wymierzonej tym samym skarżącym od wzrostu wartości działki nr [...], sąsiadującej z przedmiotową działką nr [...], położone w tym samym obrębie, gdyż zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA rozważania i wskazówki mają dla niniejszej sprawy kluczowe znaczenie.
Sąd podniósł, iż w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania m.st. Warszawy, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992r. (Dz.Urz. Województwa Warszawskiego nr 15, poz. 182 – w dalszej części uzasadnienia przywoływany jako: plan z 1992 roku), przedmiotowa działka ew. nr [...] położona była w obszarze o funkcji mieszkaniowo-usługowej, oznaczonym symbolem MU-24. W dniu 25 września 1992r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywieniowej nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24, ograniczonych ulicami: A., W., P., P. i terenami zieleni pod S..
Następnie Sąd wywiódł, że decyzje zostały wydane bez dokonania wnikliwej oceny, czy wzrost wartości działki ew. nr [...] jest związany z uchwaleniem przez Radę Gminy Warszawa - Wilanów planu z 1999 roku.
Kierując się poglądem NSA wyrażonym w wyżej wskazanym wyroku z dnia 15 września 2009r. Sąd wskazał, iż przy wycenie nieruchomości należy brać pod uwagę nie tylko okoliczności wpływające na ten wzrost, które mają bezpośredni związek z uchwaleniem planu, ale i takie czynniki jak popyt-podaż, inflację, dynamiczny rozwój budownictwa na terenie Warszawy i znaczenie innych czynników makroekonomicznych. Sąd podkreślił, że okoliczności wpływające na wzrost wartości nieruchomości skarżących muszą być bezpośrednim następstwem planu z 1999 roku.
Zapisy tego planu, ustalające funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego dla terenu działki sprzedanej przez skarżące, zostały przez organy porównane z zapisami poprzednio obowiązującego na tym terenie planu z 1992 roku. Organy ustaliły, że teren ten w planie z 1992 roku znajdował się w obszarze oznaczonym symbolem MU-24, tj. w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, stanowiąc rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie zaś z planem z 1999 roku nieruchomość ta leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi.
Sąd skonstatował, iż z porównania zapisów powyższych planów wynika więc, że zarówno przed uchwaleniem planu z 1999 roku, jak i po jego uchwaleniu, nieruchomość skarżących znajdowała się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe, a zatem przekonywującego wyjaśnienia wymagała kwestia, czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu z 1999 roku w stosunku do planu z 1992 roku i czy wpłynęła ona na wzrost wartości działki skarżących, tj. czy przez uchwalenie planu z 1999 roku doszło do przekwalifikowania przeznaczenia nieruchomości. Z operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, choć wskazującego na wzrost wartości nieruchomości, nie wynika na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości, a ustaleniami przyjętymi w planie z 1999 roku, skoro przed jego uchwaleniem teren ten przeznaczony był pod budownictwo mieszkaniowe. Zakaz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w strefie MU-24 na cele nierolnicze miał jedynie charakter czasowy, gdyż był to obszar o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, stanowiący rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe.
Zdaniem Sądu operat szacunkowy wiąże wzrost cen nieruchomości z uchwaleniem w 1999 roku planu miejscowego, nie biorąc pod uwagę innych czynników, mających wpływ na ceny nieruchomości. Nie został więc wykazany związek przyczynowy między uchwaleniem planu z 1999 roku a wzrostem wartości nieruchomości. Końcowo w wyroku z dnia 11 lutego 2010r. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy powinny mieć na względzie wskazówki i rozważania, wyrażone w uzasadnieniu jego wyroku, jak i w uzasadnieniu uzasadnienia wyroku NSA z dnia 15 września 2009r., wydanego w sprawie II OSK 1356/08. W szczególności organy mają obowiązek uzupełnić materiał sprawy o wypis i wyrys z planu z 1992 roku, dopuścić dowód z nowego operatu szacunkowego, zaś sporządzający go biegły winien wziąć pod uwagę wskazania zawarte w wyroku NSA z dnia 15 września 2009r..
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. ustalił jednorazową opłatę od każdej ze skarżących w wysokości po 3.524,16 zł z tytułu wzrostu wartości działki ew. nr [...].
Po rozpatrzeniu odwołań H.P. i K.S. decyzja ta został utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2011r..
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż w wyżej wskazanych wyrokach Sądy nie stwierdziły braku podstaw do uznania wzrostu wartości nieruchomości z powodu uchwalenia planu z 1999 roku a wskazały jedynie na konieczność uzupełnienia akt o wypis z obu planów. W związku z tym organ pierwszej instancji powołał innego rzeczoznawcę, który sporządził nowy operat szacunkowy.
Zdaniem organu odwoławczego, choć nie nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowej działki w planie z 1999 roku, to jest on znacznie bardziej korzystny dla inwestora z uwagi na jego większą szczegółowość. W odróżnieniu od starego planu zawiera on szczegółowe określenie i rozmieszczenie poszczególnych funkcji w terenie, układu komunikacyjnego, zasad obsługi terenu z zakresie infrastruktury technicznej, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, szczegółowe warunki i zasady zabudowy. Okoliczności te wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości.
Ponadto wskazano, że dla przedmiotowego terenu w czasie obowiązywania planu ogólnego z 1992 roku nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. P. i K. S. zarzuciły, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2011r. została wydana z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa o planowaniu) przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 77 k.p.a..
Skarżące podniosły, iż większa szczegółowość planu z 1999 roku w porównaniu z planem poprzednim z 1992 roku nie ma wpływu na wzrost wartości nieruchomości. Ponadto wskazały, że uchwalenie planu z 1999 roku nie spowodowało istotnej zmiany w możliwościach zagospodarowania działki, gdyż zarówno przed, jak i po uchwaleniu tego planu, działka znajdowała się w obszarze przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo-usługowe. Przedmiotowa działka w planie z 1992 roku znajdowała się w obszarze oznaczonym symbolem MU-24, tj. w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, z możliwością zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze pod warunkiem uzyskania odpowiedniej zgody. Nieuzasadnione jest powołanie się przez organ na brak zgody właściwego organu - przed uchwaleniem planu z 1999 roku - na zmianę przeznaczenia terenu z rolnego na nierolny, gdyż odmowa Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na taką zmianę nastąpiła w dniu 25 września 1992r., czyli jeszcze przed uchwaleniem Planu ogólnego z dnia 28 września 1992r.
Jedyną różnicą, występującą pomiędzy możliwościami zagospodarowania przedmiotowej działki w obu planach zagospodarowania przestrzennego, jest czasowe ograniczenie możliwości zabudowy działki, występujące w planie z 1992 roku. Zabudowa ta nie była jednak niemożliwa, a co za tym idzie, zdaniem skarżących należy przyjąć, że przeznaczenie tego terenu jest identyczne. Skarżące zauważyły, że w operacie nie wykazano związku między uchwaleniem nowego planu, a wzrostem wartości nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie zawiera takich wad, czy uchybień, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, stąd też oddalono wniesioną skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 - dalej jako p.p.s.a.).
Sąd wskazał, że zarówno organy orzekające w niniejszej sprawie, jak i Sąd orzekający w niniejszym składzie związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010r. wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2055/99. I dalej, iż zdaniem Sądu orzekającego w sprawie organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w powyższym wyroku.
W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia organów, że czy istnieje związek przyczynowy między uchwaleniem planu z 1999r. a wzrostem wartości nieruchomości. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2010r., jak i w wyroku NSA z dnia 15 września 2009r. nie wykluczono, że plan z 1999 roku mógł mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości. W pierwszym z tych wyroków zaznaczono, że kontrolowane nim akty "zostały wydane bez dokonania wnikliwej oceny, czy wzrost wartości działki ew. nr [...], stanowiącej byłą własność skarżących, jest związany z uchwaleniem przez Radę Gminy Warszawa - Wilanów nowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A. B. –R.". Wskazano, że z materiału dowodowego sprawy musi jasno i bezsprzecznie wynikać, jakie zapisy planu z 1999 roku miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości.
Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu z 1992 roku wynika, że działka ew. nr [...] znajdowała się w obszarze MU-24, tj. w strefie, dla której przeznaczono funkcje mieszkaniowo-usługowe. Na podstawie ustaleń ogólnych nr 34 dotyczących m.in. gruntów rolnych ustalono, że do czasu podjęcia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej objętych zgodami na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze grunty te będą użytkowane według stanu istniejącego. Według załącznika nr 2 do ustalenia ogólnego nr 34 nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24. Zgodnie zaś z planem z 1999 roku nieruchomość ta leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi.
W związku z treścią, wiążącego Sąd, wyroku NSA z dnia 15 września 2009r. zakaz zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w strefie MU - 24 na cele nierolnicze miał jedynie charakter czasowy, gdyż był to obszar o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, stanowiący rezerwę pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe i tak był traktowany na rynku nieruchomości, co mogło i miało wpływ na ceny nieruchomości jeszcze przed uchwaleniem nowego planu miejscowego.
Powyższe wskazuje, że w wyniku uchwalenia planu z 1999 roku w istocie nie nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego gruntu. Brak zmiany przeznaczenia gruntu nie wyłącza jednak możliwości wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu wiąże ustalenie opłaty ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia nowego planu, a nie ze zmianą przeznaczenia gruntu w nowym uchwalonym planie. Z dyspozycji tej normy prawa materialnego wynika bowiem, że podstawowe znaczenie ma zmiana wartości nieruchomości związana z planem. Nie ma natomiast znaczenia funkcja terenu ale jego wartość.
Nie sposób zauważyć w tym miejscu, iż wartość gruntu, kształtują również inne czynniki, w szczególności sąsiedztwo działek. Dlatego też nie ma decydującego znaczenia dla bytu tej sprawy ustalenie czy doszło do przekwalifikowania przeznaczenia przedmiotowej działki czy też nie, bowiem ta okoliczność dla prawidłowego zastosowania tej normy ma znaczenie wtórne (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1108/08).
Jak wynika z operatu szacunkowego z dnia 29 listopada 2010r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego stary plan z 1992 roku określał jedynie w sposób ogólny podstawową funkcję terenu zaś konkretyzacja miała nastąpić w planie szczegółowym. Dla obszaru MU 24 miejscowy plan szczegółowy nie został uchwalony w okresie obowiązywania ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 roku, czyli do końca 1994 roku. Jednocześnie miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 roku nie zawierał przez cały okres jego obowiązywania dla obszaru MU 24 podstawowych ustaleń właściwych dla planów miejscowych dotyczących m.in. szczegółowego określenia i rozmieszczenia poszczególnych funkcji w terenie, układu komunikacyjnego, zasad obsługi terenu w zakresie infrastruktury technicznej, zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, szczegółowych warunków i zasad zabudowy.
Podzielić należy stanowisko autora operatu, iż w tych warunkach realizacja zabudowy mieszkaniowo usługowej na obszarze MU 24 była utrudniona. Natomiast plan z 1999 roku ma charakter bardzo szczegółowy, bowiem precyzyjnie określa funkcje poszczególnych obszarów, linie zabudowy, szczegółowe warunki zabudowy, układ drogowo-uliczny, szczegółowe zasady uzbrojenia terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, zasady ochrony terenów cennych ekologicznie.
Z porównania zapisów obu planów wynika, że plan z 1999 roku jest korzystniejszy dla właścicieli spornej działki, ponieważ określa dokładnie rodzaj dopuszczalnej zabudowy oraz stwarza ku temu odpowiednie warunki. Ustala układ komunikacyjny wraz z liniami rozgraniczającymi drogi publiczne i wewnętrzne, zasady wyposażenia terenu w urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej, w tym zaopatrzenie w wodę, w kanalizację sanitarną, w energetykę i w gaz. Wprawdzie, nowy plan z 1999 roku nie spowodował zmiany przeznaczenia tej spornej działki, to jednak w istotny sposób zmienił rzeczywiste możliwości i warunki zabudowy mieszkaniowo-usługowej na tym terenie, co niewątpliwie wpłynęło na wzrost wartości przedmiotowej działki i wzrost ten był następstwem wykazanych powyżej ustaleń tegoż planu.
Zatem istnieją podstawy do przyjęcia, że pomiędzy ustaleniami przyjętymi w planie z 1999 roku, a wykazanym przez rzeczoznawcę wzrostem wartości spornej nieruchomości zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy, uprawniający organy administracyjne obu instancji do pobrania tzw. renty planistycznej od zbywców przedmiotowej nieruchomości.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu z dnia 18 listopada 2011r. złożyły K. S. i H. P. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. zarzuciły:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przez jego błędną interpretację i przyjęcie, że uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego niezmieniającego przeznaczenia gruntu powoduje wzrost wartości tego gruntu także wtedy gdy plan ten stwarza lepsze warunki infrastrukturalne wokół sprzedawanej nieruchomości podczas gdy, wyżej wymieniony przepis wskazuje, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego musi dotyczyć konkretnej nieruchomości aby stało się możliwe nałożenie na właścicieli nieruchomości tzw. renty planistycznej;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 !it a i c i art. 151 p.p.s.a. uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego pomimo, iż nowy plan miejscowy nie zmieniał przeznaczenia nieruchomości, a więc nie zaistniała przesłanka bezpośredniego związku pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości;
- 3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 190 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie wskazań NSA zawartych w wyroku z dnia 15 września 2009r., sygn. akt II OSK 1356/08 a odnoszących się do zbadania czy w niniejszej sprawie występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem nowego planu miejscowego a zmianą wartości nieruchomości.
W oparciu o te zarzuty na zasadzie art. 176 i 185 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz K.S. i H.P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (w tym kosztów zastępstwa procesowego).
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przewiduje, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. A więc niezbędne jest, aby wartość nieruchomości wzrosła przez to, że został zmieniony lub uchwalony nowy plan zagospodarowania przestrzennego a jego założenia znacząco podnoszą atrakcyjność, a co za tym idzie cenę nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości musi być rozpatrywany obiektywnie i pozostawać w ścisłym związku z faktem uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sam bowiem fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą przesłanką do orzekania o pobraniu tzw. renty planistycznej.
Niezbędną przesłanką jest bowiem to, aby pomiędzy wzrostem wartości nieruchomości a uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego istniał bezpośredni związek przyczynowy. W przedmiotowej sprawie taki związek nie występuje.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że NSA w wyroku z dnia 15 września 2009r. zwrócił uwagę, że zarówno organy obu instancji jak i WSA w Warszawie, poprzednio orzekający w niniejszej sprawie, nie dokonały wnikliwej oceny czy wzrost wartości nieruchomości należącej do skarżących miał bezpośredni związek z uchwaleniem przez Radę Gminy Warszawa - Wilanów w dniu 25 maja 1999r. nowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla A.-B.-.R. Po przeprowadzeniu ponownej analizy materiału dowodowego, w ocenie Sądu, organy administracyjne trafnie orzekły o nałożeniu na skarżące obowiązku zapłaty tzw. renty planistycznej. Podkreślić należy, że jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazuje, że w wyniku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu. Wynika to z porównania wypisu z planu z 1992r. oraz nowego planu miejscowego uchwalonego w dniu 25 maja 1999r.
Mianowicie wedle planu z 1992r. działka ewidencyjne [...] znajdowała się na obszarze MU -24, tj. w strefie o funkcjach mieszkaniowo-usługowych. Oprócz tego na podstawie ustaleń ogólnych nr 34 dotyczących między innymi gruntów rolnych, ustalono, że do czasu podjęcia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej objętej zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze grunty te będą użytkowane według stanu istniejącego. Według załącznika nr 2 do ustalenia ogólnego nr 34 nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24. Z planu miejscowego uchwalonego w dniu 25 maja 1999r. wynika zaś, że nieruchomość leży w strefie l dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami l stopnia obsługi.
Sąd orzekający wysunął trafny wniosek z porównania przeznaczenia nieruchomości w obu planach zagospodarowania przestrzennego i przyjął, że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości. Jednocześnie Sąd l instancji błędnie wskazał, że sam fakt, iż nie doszło do zmiany przeznaczenia gruntu nie determinuje tego, że w wyniku uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości. W ocenie Sądu wzrost wartości gruntu mógł również nastąpić w wyniku innych czynników, niż zmiana przeznaczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie Sąd porównując oba plany zagospodarowania przestrzennego doszedł do wniosku, że plan z 1999r. ma charakter bardzo szczegółowy i przez to jest korzystniejszy dla skarżących. Nowy plan zagospodarowania ustala układ komunikacyjny wraz z liniami rozgraniczającymi drogi publiczne i wewnętrzne, zasady wyposażenia terenu w urządzenia miejskiej infrastruktury technicznej, w tym zaopatrzenia w wodę, kanalizację sanitarną energetykę i gaz.
Sąd l instancji stwierdził, iż te czynniki wynikające z planu uchwalonego w 1999r. powodują, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Wbrew twierdzeniu Sądu, w ocenie skarżących czynniki te nie mogły mieć decydującego wpływu na wzrost wartości nieruchomości albowiem nie są bezpośrednią przyczyną wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "Użyte w art. 36 ust. 4 z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) sformułowanie: "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła (...)", należy rozumieć w ten sposób, że wzrost wartości nieruchomości musi być bezpośrednim następstwem uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany. W konsekwencji, ustalając wzrost wartości nieruchomości bierze się pod uwagę jedynie te okoliczności, które wpływają na ten wzrost, mają bezpośredni związek i są bezpośrednim następstwem uchwalenia planu (zmiany), przez co wpływają na wzrost wartości nieruchomości.
Wobec powyższego nałożenie na właściciela nieruchomości tzw. renty planistycznej może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji niewątpliwego ustalenia, że zachodzi przesłanka bezpośredniości pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości nieruchomości. Czynnikiem, który taką bezpośredniość potwierdza jest zmiana przeznaczenia grunt w poprzednio uchwalonym planie i planie obowiązującym w chwili orzekania o rencie planistycznej. Zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2009r., II SA/Kr 300/09 nie zachodzi taka zależność w sytuacji gdy miejscowy plan obowiązujący bezpośrednio przed wejściem w życie nowego planu albo zmiany planu, przewidywał analogiczne przeznaczenie nieruchomości, względnie przeznaczenie wpływające na jej wyższą wartość.
Tak więc podstawową kwestią dla możliwości ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu jest to, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego rzeczywiście wpływa na zmianę wartości nieruchomości. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. Chodzi tutaj o takie czynniki, które dotyczą sytuacji tej konkretnej nieruchomości, która jest przedmiotem badania ze względu na przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu, nie zaś jej otoczenia, l tak na uwadze trzeba mieć także wyrok NSA z dnia 19 marca 2009r., II OSK 254/08, który wyjaśnia, że chodzi tutaj o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany ze zmianą przeznaczenia terenu, na którym położone są nieruchomości, wynikającą z ustaleń uchwalonego planu miejscowego lub jego zmianą.
Aby można wiązać wzrost wartości nieruchomości z faktem uchwalenia nowego planu miejscowego należy wykazać, że ustalenia nowego planu są korzystniejsze dla właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości bądź dla potencjalnych nabywców, którzy gotowi są zapłacić wyższą cenę za działki z tego tytułu. Przy ocenie, czy wzrost cen nieruchomości wiąże się z uchwaleniem planu miejscowego, należy uwzględnić inne czynniki mające wpływ na ceny na rynku nieruchomości, jak popyt-podaż, inflację, wzrost zamożności społeczeństwa, dynamiczny w ostatnich latach rozwój budownictwa i znaczenie innych czynników makroekonomicznych. Sam fakt uchwalenia planu lub jego zmiana, nie muszą powodować automatycznie wzrostu cen nieruchomości, tym bardziej, kiedy zmiana przeznaczenia terenów w nowym planie w porównaniu z poprzednim planem, jest wątpliwa. Stanowisko to potwierdza również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 31 marca 2009r., IV SA/Wa 1540/08, ustalenie wzrostu wartości nieruchomości dokonywane jest z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed zmianą planu oraz po zmianie planu.
Inaczej mówiąc bierze się pod uwagę przeznaczenie, jakie danej nieruchomości nadano w zmienionym planie zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenie, jakie nieruchomość ta miała bezpośrednio przed zmianą planu, czyli w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania, a nie przeznaczenie jakie nieruchomość ta miała kiedykolwiek.
Biorąc pod uwagę przywołane powyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz stan faktyczny niniejszej sprawy w ocenie strony należy stwierdzić, że nałożenie przez organy obu instancji na skarżące tzw. renty planistycznej jest nieuzasadnione. Fakt, że z porównania obu planów zagospodarowania przestrzennego nie wynika zmiana przeznaczenia gruntu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, powoduje, że niedopuszczalne jest orzeczenie o obowiązku skarżących zapłaty renty planistycznej. To, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1999r. ma charakter bardziej szczegółowy od poprzednio obowiązującego i zmienił w ocenie Sądu rzeczywiste możliwości i warunki zabudowy mieszkaniowe - usługowej, nie może być brane pod uwagę jako okoliczność powodująca wzrost wartości tej konkretnej nieruchomości. Oczywistym jest, że ustalenia nowego planu wprowadzają dla mieszkańców tego terenu pewne ułatwienia aczkolwiek nie mogą one stanowić podstawy do zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji przepisu prawa materialnego.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy rozprawić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które podniósł autor skargi. Po pierwsze sformułował zarzut naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe, sprzeczne z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. uznanie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego pomimo, iż nowy plan miejscowy nie zmieniał przeznaczenia nieruchomości, a więc nie zaistniała przesłanka bezpośredniego związku pomiędzy zmianą planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Po wtóre naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 15 września 2009r., sygn. akt II OSK 1356/08 a odnoszących się do zbadania czy w niniejszej sprawie występuje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem nowego planu miejscowego a zmianą wartości nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przytoczonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie znajduje uzasadnienia. Wskazany przez kasatora przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Jednakże lektura uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie pozwala na przychylenie się do oceny strony, gdyż dokument ten zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zawiera także stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przywołuje istotne dla sprawy etapy postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonego aktu, jak również przywołuje istotne elementy stanowiska wywiedzionego przez sądy I jak i II instancji poprzednio rozstrzygające w sprawie. Niewątpliwie zaś fakt, iż kasator nie zgadza się z ustaleniami Sądu I instancji nie może stanowić podstawy do kwestionowania prawidłowości uzasadnienia.
Ponadto autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia.
W dalszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podziela wypracowane na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych stanowisko, iż przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2 czy też art. 151 p.p.s.a. stanowią podstawę prawną orzekania dla sądu administracyjnego i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej, a jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których w ocenie skarżącego doszło (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2011r., w sprawie II GSK 526/10; postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011r., w sprawie II GSK 1387/10; wyrok NSA z dnia 1 września 2011r. w sprawie I OSK 1499/10 – dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Lektura skargi kasacyjnej uzasadnia stwierdzenie, iż kasator pominął, iż warunkiem zastosowania tak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 151 p.p.s.a. jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiedniego stwierdzenia czy niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszeń prawa przez organ administracji.
Z zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia prawa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw aby oddalającemu skargę kasacyjną Sądowi pierwszej instancji zarzucić naruszenie art. 151 p.p.s.a.. Brak również podstaw do uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i poprzedzony został wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym prowadzonym z poszanowaniem zasad ogólnych. Przy czym jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić, iż sformułowane zarzut są niekompletne wobec braku wskazania odpowiednich przepisów postępowania administracyjnego i sądowego, które w ocenie kasatora zostały naruszone. Nie ma także podstaw do uznania za mający wpływ na wynik sprawy, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., gdyż Naczelny Sąd Administracyjny podziela interpretacje mającego istotne znaczenie dla wydania zaskarżonej decyzji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Szczegółowe uzasadnienie w tym zakresie zawarte zostanie w dalszej części rozważań Sądu odwoławczego. Na koniec, i zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. należy uznać za nieuzasadniony, gdyż lektura obszernego materiału dowodowego, w szczególności wydanych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji nie pozostawia wątpliwości, iż wykładnia prawa zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2009r. i jego wytyczne zostały w pełni uwzględnione na kolejnych etapach postępowania w sprawie. Przede wszystkim precyzyjnie zostały wykazane różnice pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 1992 roku a tym z 1999 roku. Powołany został nowy biegły celem ponownej analizy i wykazania związku pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, iż uwzględniona została przedstawiona w wyroku z dnia 15 września 2009r. wykładnia prawa materialnego i procesowego, sam zaś fakt, iż rozstrzygnięcie wydane ostatecznie nie jest zadawalające dla skarżących nie uzasadnia zarzutu niewywiązania się z obowiązku uwzględnienia takiej wykładni prawa. Tym bardziej, iż wykładnia istotne dla sprawy przepisu prawa materialnego nie uległa zmianie i w toku postępowania nie budziła wątpliwości.
Przystępując do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warto przypomnieć, iż stosownie do wskazanego unormowania, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Artykuł 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oparł konstrukcję prawną opłaty planistycznej na dwóch zasadniczych elementach: obligatoryjności pobrania jednorazowej opłaty oraz ustalenie zasad określenia wysokości opłaty planistycznej. Zasady ustalania opłat planistycznych, to po pierwsze, wzrost wartość nieruchomości, po drugie, wysokość opłat ma zostać ustalona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości - po trzecie wskazano konkretne rozwiązania prawne w oparciu o które dokonywana jest wycena nieruchomości (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013r., w sprawie II OSK 1865/11 - dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony przez kasatora zarzut naruszenie przytoczonego przepisu prawa materialnego nie znajduje uzasadnienia, z pewnością w ustalonym stanie faktycznym zaistniały wszystkie przesłanki niezbędne do nałożenia na skarżące opłaty planistycznej. Autor skargi wskazał na błędną interpretację art. 36 ust. 4 ustawy poprzez przyjęcie, iż uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego niezmieniającego przeznaczenia gruntu powoduje wzrost wartości tego gruntu także wtedy gdy plan ten stwarza lepsze warunki infrastrukturalne wokół sprzedawanej nieruchomości podczas gdy przepis ten wskazuje, ze nowy plan zagospodarowania przestrzennego musi dotyczyć konkretnej nieruchomości, aby stało się możliwe nałożenie na właścicieli nieruchomości opłaty planistycznej.
W pełni podzielając wywody Sądu I instancji podkreślić trzeba, iż wynikającym wprost z przepisu art. 36 ust. 4 ustawy warunkiem nałożenia opłaty jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Taki związek przyczynowy w ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie powstał. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z planu z 1992 roku wynika, że działka skarżących znajdowała się w obszarze MU-24, tj. w strefie, dla której przeznaczono funkcje mieszkaniowo-usługowe. Na podstawie ustaleń ogólnych nr 34 dotyczących m.in. gruntów rolnych ustalono, że do czasu podjęcia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej objętych zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze grunty te będą użytkowane według stanu istniejącego. Według załącznika nr 2 do ustalenia ogólnego nr 34 nie wyrażono zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych położonych w strefie MU-24.
Zgodnie zaś z planem z 1999 roku nieruchomość ta leży w I strefie, dla której przyjęto funkcje mieszkaniowe budownictwa jednorodzinnego wraz z urządzeniami I stopnia obsługi. Istotne jest, iż plan miejscowy z 1992 roku zawierał bardzo ogólne ustalenia i reguły zagospodarowania terenu. Z kolei plan z 1999 roku ma charakter bardzo szczegółowy, precyzyjnie określa funkcje obszarów, linie zabudowy, szczegółowe warunki zabudowy, układ drogowo-uliczny, szczegółowe zasady uzbrojenia terenu w miejskie sieci urządzeń technicznych, zasady ochrony terenów cennych ekologicznie itp.. Nie budzi wątpliwości, iż to uszczegółowienie stwarza korzystniejsze warunki dla przyszłych inwestorów, właścicieli, gdyż dokładnie określa sposób wykorzystania gruntu oraz stwarza ku temu odpowiednie warunki. Owszem podstawowe przeznaczenie (funkcja) terenu w planie starym i planie nowym jest podobne - budownictwo mieszkaniowo-usługowe, zatem bezsprzecznie nowy plan nie spowodował zmiany przeznaczenia gruntów.
Zmienił jednak w istotny sposób, na lepsze, rzeczywiste możliwości i warunki realizacji zabudowy mieszkaniowo-usługowej na tym terenie. Bezsprzecznie jasno określone reguły stwarzają większe możliwości dla przyszłych inwestorów tego terenu, gdyż już po lekturze planu, można przystąpić do sporządzenia koncepcji zabudowy i liczyć się z jej zaakceptowaniem przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i w dalszej kolejności uzyskaniem odpowiednich pozwoleń. A skoro tak to jest to teren dużo bardziej atrakcyjny dla potencjalnych nabywców, o czym świadczy także kwota jaką uzyskały skarżące za przedmiotową nieruchomość, była to bowiem kwota 3 800 000 zł zatem niewiele poniżej wartości tej nieruchomości wyliczonej przez rzeczoznawcę majątkowego – 3 820 402 zł. Warto zwrócić uwagę, iż autor skargi kasacyjnej, w ostatnich jej zdaniach sama wskazuje, iż oczywistym jest, że ustalenia nowego planu wprowadzają dla mieszkańców tego terenu pewne ułatwienia i owszem to nie one same w sobie stanowią podstawę do zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy, ale fakt, iż poprzez to uszczegółowienie nowego planu niewątpliwie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
Ten wzrost został rzetelnie wykazany w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie rzeczoznawcy majątkowego, który uwzględnia obowiązujące uregulowania i co ważne nie był kwestionowany przez skarżące, które zapoznały się z jego treścią. Na poparcie swego stanowiska co do braku podstaw do twierdzenia, że miał miejsce wzrost wartości nieruchomości strona skarżąca nie przedłożyła kontroperatu, który mógłby podważać prawidłowość danych i ustaleń operatu sporządzonego na zlecenie organu, skoro strona tego nie uczyniła to uzasadnione jest twierdzenie, iż znana jej zawartość tego dokumentu została przez stronę zaakceptowana jako istotny dowód w sprawie.
W realiach niniejszej sprawy wystarczyło uszczegółowienie wprowadzone w ramach nowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby doszło do wzrostu wartości nieruchomości, gdyż bezsprzecznie to uszczegółowienie dotyczyło całego obszaru dla, którego uchwalony został nowy plan, a skoro tak, to również nieruchomości skarżących. Wzrost taki, jak wykazał organ odzwierciedlony został w sporządzonym dla potrzeb postępowania operacie rzeczoznawcy majątkowego – nowy operat sporządzony w ramach wywiązania się z wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 15 września 2009r..
W świetle powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przytoczonych wyżej kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za niezasadne. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż kwestionowany skargą kasacyjną wyrok znajduje pełne oparcie w przepisach prawa i ustalonym stanie faktycznym.
Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.