Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 340/17) oddalił skargę Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją Zarządu Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...]września 2014 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem na działki nr [...] oraz część działek nr [...] na terenie Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy.
Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyjaśniło, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której to postępowanie dotyczy oraz właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Kolegium Odwoławcze powołało art. 28 k.p.a. i stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika aby odwołująca się Spółdzielnia miała interes prawny w postępowaniu. Spółdzielnia nie nabyła prawa użytkowania wieczystego ani do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ani do działek bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją. Nie wykazała zatem interesu prawnego w postępowaniu, co oznacza, że nie jest stroną tego postępowania. SKO w Warszawie podkreśliło, iż z akt sprawy wynika, że Spółdzielnia nie ma tytułu rzeczowego do działek nr [...], znajdujących się w sąsiedztwie planowanego budynku.
Nie czyni Spółdzielni uprawnionej do wymienionych nieruchomości to, że przysługuje jej roszczenie - na podstawie art. 228 ustawy o gospodarce nieruchomościami - o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania wskazanych wyżej działek.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję wniosła Spółdzielnia Budowlano–Mieszkaniowa [...]. Zarzuciła naruszenie:
- - art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną subsumcję do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na błędne przyjęcie, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
- - art. 251 k.c. w zw. z art. 244 k.c. w zw. z art. 144 k.c. z których to przepisów wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych będących w zasobach spółdzielni;
- - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 208 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmówienie Spółdzielni przymiotu strony,
- – art. 8, art. 7 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania okoliczności sprawy, w szczególności wpływu warunków określonych w decyzji jakie musi spełniać projekt planowanej inwestycji na naruszenie prawa skarżącej wynikającego z art. 251 k.c. w zw. z art. 244 w zw. z art. 144 k.c. oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 208 ust. 2-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ograniczenie możliwości wywiązania się przez skarżącą z nałożonych na nią przez ustawodawcę obowiązków wynikających z treści art. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,
- – art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego pomimo braku do tego podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 20 czerwca 2017 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...].
Podał, że podstawą rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji był brak posiadania przez odwołującą się interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Spółdzielnia bowiem nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do działek objętych wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, jak również do działek położonych w sąsiedztwie planowanego zamierzenia budowlanego. Sąd I instancji powołał art. 28 k.p.a. i zwrócił uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną strony. Zaznaczył WSA w Warszawie, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie może wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o naruszeniu jego interesu, czy wreszcie woli tego podmiotu prowadzenia określonego postępowania.
Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, interes prawny przysługuje wnioskodawcy, który występuje z żądaniem ustalenia lokalizacji określonej inwestycji. Interes ten przysługuje również innym osobom wywodzącym swoje prawa z nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wskazując na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym WSA w Warszawie podkreślił, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy z są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego.
W ocenie sądu I instancji, orzekające Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] września 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Z analizy akt sprawy nie wynika aby Spółdzielnia była właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Żadnego z tych tytułów nie wykazała, a więc w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie miała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Stwierdził WSA w Warszawie, iż wbrew przekonaniu skarżącej, przymiot strony nie wynika również z przysługującego jej na podstawie art. 208 u.g.n., roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Przepisy u.g.n. są skonstruowane w ten sposób, że przyznają określonym podmiotom jedynie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, nie stają się natomiast podmioty te użytkownikami wieczystymi z mocy samego prawa.
Samo roszczenie nie kreuje bowiem legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Zauważył sąd I instancji, że dopuszczalne byłoby przyznanie legitymacji podmiotowi, któremu przysługuje ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego, jednakże ma miejsce to wtedy, gdy zostanie zawarta umowa w formie aktu notarialnego (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt III CZP 28/07; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt SK 30/04) lub zostanie wydany prawomocny wyrok zastępujący oświadczenie dłużnika – m. st. Warszawy (art. 1047 § 1 k.p.c.). W rozpatrywanej sprawie wskazane okoliczności nie występują.
W ocenie sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżącej, nie jest możliwa tak daleko idąca wykładnia art. 28 k.p.a. przyznająca uprawnienie ze sfery zastrzeżonej dla przepisów prawa materialnego podmiotowi, który nie może nawet wykazać się ekspektatywą uzyskania takiego prawa. W świetle poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń, skarżącej nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Spółdzielnia może co najwyżej wykazać się roszczeniem wynikającym z art. 208 u.g.n. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do działek ew. nr [...], położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność, że skarżącej, według jej twierdzenia, przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie przesądza, że prawo to jej przysługuje, ani że przysługuje jej prawo użytkowania w rozumieniu art. 244 k.c. Wobec tego, że skarżąca może wykazać się jedynie roszczeniami (które nie były nawet realizowane na drodze sądowej) - bez ich skonkretyzowania bądź w umowie notarialnej bądź w prawomocnym wyroku sądowym, nie zachodziły podstawy prawne do przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Uznał więc sąd wojewódzki, że prawidłowo organ odwoławczy przyjął, iż Spółdzielnia w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie dysponowała interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też nie mając przymiotu strony nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r. wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1) art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej zwana u.g.n.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten daje skarżącej jedynie w przyszłości podstawę do ustanowienia tytułu prawnorzeczowego i nie przesądza o jej interesie prawnym, podczas gdy uprawnienie z art. 208 ust. 2 u.g.n. w rzeczywistości jest ekspektatywą prawa użytkowania wieczystego stanowiącą wystarczającą podstawę do uznania, że skarżącej przysługuje interes prawny w związku z koniecznością podjęcia ochrony uprawnień Spółdzielni i jej członków,
- 2) art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych przez nieuwzględnienie tego przepisu jako źródła interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pomimo, iż na jego podstawie Spółdzielnia nabyła roszczenie do uzyskania własności nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy,
- 3) art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, że przepis ten może być zastosowany w niniejszej sprawie jedynie wobec właścicieli i użytkowników wieczystych działki, której postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich, w sytuacji gdy jednoznaczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że każdy ma prawo w granicach ustalonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych
- 4) art. 251 k.c. w zw. z art. 244 k.c. w zw. z art. 144 k.c., z treści których wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni, m.in. prawa do korzystania z tych lokali bez zakłóceń ponad przeciętną miarę,
- 5) art. 208 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przysługujące skarżącej roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działek nr [...] położonych w sąsiedztwie inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ani prawem o charakterze rzeczowym ani prawem o charakterze obligacyjnym, które to prawa w ocenie sądu I instancji stanowiłyby podstawę do uznania, że przysługuje skarżącej interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Tymczasem art. 208 ust. 2 u.g.n. jest źródłem zobowiązania Miasta Stołecznego Warszawy do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wymienionych gruntów oraz nieodpłatnego przeniesienia własności znajdujących się na nich budynków. Jest to stosunek prawny między dwoma podmiotami (Miastem a Spółdzielnią) na mocy którego jeden z nich - Spółdzielnia jako wierzyciel może żądać od drugiego – Miasta Stołecznego Warszawy - jako dłużnika, określonego działania, a Miasto jako dłużnik jest zobowiązane to świadczenie spełnić,
- 6) art. 140 k.c. w zw. z art. 241 k.c. i 244 k.c. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 6 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z treści których wynika ochrona prawna spółdzielczych własnościowych praw do lokali mieszkalnych będących w zasobach Spółdzielni, m.in. prawa do korzystania z tych lokali bez zakłóceń ponad przeciętną miarę, poprzez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) tych przepisów do oceny sytuacji prawnej skarżącej w aspekcie ustalenia jej interesu prawnego.
- II. naruszenie przepisów postępowania tj.:
- 1) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez niesłuszne zaakceptowanie przez WSA w Warszawie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie i błędne uznanie, że w sprawie wniesionego przez Spółdzielnię odwołania od decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy, zaistniała ze względu na brak interesu prawnego skarżącej, przesłanka bezprzedmiotowości skutkująca obowiązkiem umorzenia postępowania odwoławczego. W ocenie Spółdzielni, legitymuje się ona interesem prawnym do wniesienia przedmiotowego odwołania, które winno skutkować merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez organ odwoławczy;
- 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez błędne ich zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy i oddalenie skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze, podczas gdy organ odwoławczy winien dokonać oceny merytorycznej i wydać decyzję co do istoty, bowiem nie było podstaw do umorzenia tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość,
- 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez ich błędne niezastosowanie i brak uwzględnienia skargi, a co za tym idzie nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania w związku z dokonaną przez WSA w Warszawie błędną wykładnią art. 105 § 1 k.p.a. przez uznanie, że podmiot legitymujący się prawem obligacyjnym (roszczeniami wywodzonymi z aktów prawnych rangi ustawowej) do nieruchomości położonych w sąsiedztwie inwestycji objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji o warunkach zabudowy tej nieruchomości,
- 4) naruszenie art. 134 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez zaakceptowanie arbitralnej decyzji SKO w Warszawie w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wydanej bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia stron postępowania, w szczególności braku ustaleń w przedmiocie prawa Spółdzielni wywodzonego z treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych,
- 5) niewłaściwe zastosowanie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1. art. 3 § 2 pkt 2 oraz art. 151 p.p.s.a. związku z art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 77 ust, 1 Konstytucji RP przez niedokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co skutkowało tym, że sąd I instancji niesłusznie oddalił skargę, podczas gdy był zobligowany uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi doprowadziło do naruszenia elementarnych zasad porządku prawnego gwarantujących ochronę podmiotom wskazanym w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- 6) naruszenie art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pomimo, iż skarżący legitymował się, wbrew stanowisku organu odwoławczego interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji,
- 7) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, brak odniesienia się w tym zakresie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (zarzuty nr 3, 6, 7, 8 skargi) oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i wyjaśnienia wydanego rozstrzygnięcia - sąd I instancji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą argumentów dotyczących jej interesu prawnego do zaskarżenia decyzji administracyjnej wywodzonego z normy przepisu art. 35 ust. 1 i 2 w/w ustawy,
- 8) naruszenie art. 151 p.p.s.a. z art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:
- a) polegające na błędnej wykładni pojęcia interesu prawnego poprzez przyjęcie, że Spółdzielnia nie ma uzasadnionej potrzeby ochrony prawnej jej samej oraz jej członków, podczas gdy działanie organu administracji w postaci wydania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej nieruchomości dotyka w sposób bezpośredni normatywnie ukształtowaną sytuację samej Spółdzielni jak i jej członków,
- b) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w tym przepisie pojęcie "strony" obejmuje swym zakresem wyłącznie właścicieli i użytkowników wieczystych działki, której to postępowanie dotyczy oraz działek sąsiednich, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, że o przymiocie strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy przesądza prawo domagania się przez każdego ochrony własnego interesu prawnego, a nie zakres praw do nieruchomości i ich położenie względem działki, której postępowanie dotyczy,
- c) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że znajdujące się w art. 28 k.p.a. pojęcie "obowiązku" nie obejmuje swym zakresem obowiązków Spółdzielni względem jej członków wynikających z treści przepisów art. 1 oraz art. 35 ust. 3 i 5 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w zw. z art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak przyznania Spółdzielni przymiotu strony, pomimo że przedmiotowe postępowanie dotyczy ustawowych obowiązków skarżącej, wynikających z treści przepisów art. 1 ust. 1 i 3 u.s.m. oraz art. 35 ust. 3 i 5 u.s.m.
Wskazując na powyższe zarzuty skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
Zasadniczy problem w niniejszej sprawie dotyczy legitymacji procesowej, która uprawnia dany podmiot do bycia stroną postępowania administracyjnego. W ocenianym przypadku sąd I instancji uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie dysponuje interesem prawnym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na wymienionych w zaskarżonej decyzji działkach, położonych przy ul. Zamiany w Warszawie. Zdaniem sądu I instancji, interesu prawnego Spółdzielni nie kreuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działek położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji, które to roszczenie wynika z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018 r., poz. 121; dalej ustawa powoływana jako u.g.n.). Pogląd ten, w realiach sprawy, a także w kontekście zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, uznać należało za trafny.
Podkreślić bowiem trzeba, iż status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy kształtowany jest przez art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z cytowanego art. 28 K.p.a. wynika zatem, że dla wykazania przymiotu strony postępowania administracyjnego konieczne jest dysponowanie przez dany podmiot interesem prawnym. Jest to kategoria interesu, którego istnienie wywodzone jest z obowiązujących przepisów prawa. Podstawę procesowej legitymacji uprawniającej do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony musi bowiem stanowić przepis prawa materialnego, z którego wynika własne prawo (interes prawny) lub obowiązek danego podmiotu.
W ocenie NSA, niewadliwie przyjął sąd I instancji, że interesu prawnego skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Mieszkaniowej nie kreuje art. 208 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, spółdzielniom (...), które na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy do dnia 5 grudnia 1990 r. wybudowały same lub wybudowali ich poprzednicy prawni z własnych środków, za zezwoleniem właściwego organu nadzoru budowlanego budynki, przysługuje roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów oraz o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na nich budynków. Roszczenie przysługuje tym osobom w stosunku do gruntów będących w dniu zgłoszenia roszczenia w ich posiadaniu w rozumieniu art. 207 ustawy i obejmuje grunty niezbędne do prawidłowego korzystania z budynku. Stosownie natomiast do art. 208 ust. 4 u.g.n., powyżej wskazane roszczenia wygasły, jeżeli wnioski w tej sprawie nie zostały złożone do dnia 31 grudnia 1996 r. Podkreślić zatem należy, iż samo twierdzenie skarżącej kasacyjnie Spółdzielni o tym, że przysługuje jej roszczenie oparte na powołanym wyżej przepisie, nie przesądza jeszcze, iż przysługuje Spółdzielni tytuł, z którego wywodzić można interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
Jak bowiem wynika z niespornych ustaleń orzekających w sprawie organów administracji, powyższe roszczenia nie były dotychczas konkretyzowane poprzez zawarcie stosowanej umowy bądź w drodze wytoczenia odpowiedniego powództwa przed sądem powszechnym. W takich okolicznościach zasadnie sąd I instancji przyjął, że nie zachodzą podstawy prawne do przyznania Spółdzielni przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wszak o legitymacji prawnej podmiotu (interesie prawnym) nie mogą świadczyć zdarzenia i okoliczności mające nastąpić w przyszłości, które dopiero zamierza podjąć skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2008 r.; sygn. akt I OSK 1214/10). Zdarzenia przyszłe (tj. realizacja roszczenia), a w pewnym sensie także niepewne (niespełnienie przesłanek wynikających z powołanego przepisu oraz możliwość wygaśnięcia roszczenia z uwagi na brak jego terminowego zgłoszenia – art. 208 ust. 4 u.g.n.) nie mogą decydować o istnieniu interesu prawnego.
Zasadniczą bowiem cechą tego rodzaju interesu jest to, że winien być on nie tylko indywidualny i konkretny, ale przede wszystkim aktualny (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r.; II OSK 662/16). Wskazanej cechy, z przedstawionych wyżej przyczyn, nie spełnia w realiach ocenianej sprawy roszczenie, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia Mieszkaniowa. Mając powyższe na uwadze uznać należało, iż pozbawione usprawiedliwionych podstaw były zarzuty błędnej wykładni przez sąd I instancji art. 208 ust. 2 u.g.n.
Tak samo ocenić należało zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 grudnia o spółdzielniach mieszkaniowych, poprzez nieuwzględnienie tego przepisu jako źródła interesu prawnego skarżącej. Zauważyć trzeba, iż wskazane przepisy, podobnie jak art. 208 ust. 2 u.g.n. przewidują wyłącznie roszczenie spółdzielni o przeniesienie własności określonych nieruchomości lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Zatem, z powodów i argumentów powyżej już przedstawionych, wymienione przepisy nie mogą świadczyć o interesie prawnym Spółdzielni w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Roszczenie bowiem, które nie zostało przez Spółdzielnię zrealizowane, nie kreuje jej interesu prawnego.
Nie można bowiem wywodzić uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu w oparciu o przepis prawa materialnego, który przewiduje tylko możliwość nabycia, pod określonymi warunkami, pewnych uprawnień, mogących dopiero następnie stać się źródłem interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6.12.2011 r.; sygn. akt II OSK 1787/10).
Nie był trafny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie przepis ten także nie może być uznany za źródło jej interesu prawnego. Określa on bowiem wyłącznie sposób ochrony tego interesu w procedurze ustalania warunków zabudowy. Aby jednak interes prawny mógł uzyskać należytą ochronę, konieczne jest uprzednie wykazanie, iż w ogóle przysługuje on podmiotowi poszukującemu takiej ochrony. Jak wyżej wskazano, roszczenie o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania działek sąsiednich względem zamierzonej inwestycji, oparte na art. 208 ust. 2 u.g.n. nie mogło być w tej sprawie podstawą interesu prawnego skarżącej kasacyjnie Spółdzielni Mieszkaniowej.
Także powołane we wniesionym środku odwoławczym przepisy, z których wynika ochrona spółdzielczych praw własnościowych do lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach Spółdzielni, zapewniających możliwość korzystania z tych lokali bez zakłóceń (tj. art. 251, 244, 144, 140 kc) nie zostały naruszone przez sąd I instancji. Powoływanie się w tej sprawie przez skarżącą kasacyjnie Spółdzielnię na reprezentowanie i ochronę interesów prawnych członków Spółdzielni nie jest wystarczającym źródłem jej interesu prawnego. Nie zostało bowiem w tej sprawie w jakikolwiek sposób wykazane, aby na prawa członków Spółdzielni mogła oddziaływać decyzja ustalająca warunki zabudowy. Jeżeli więc praw członków Spółdzielni nie dotyczą warunki zabudowy, to podmiot ten nie staje się także stroną postępowania.
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przez sąd I instancji szeregu powołanych wyżej przepisów postępowania, koncentrowały się jedynie na wykazaniu niezasadności oddalenia skargi w sytuacji, gdy w ocenie strony skarżącej kasacyjnie skarga winna zostać uwzględniona z uwagi na to, iż Spółdzielnia Mieszkaniowa legitymowała się prawem do nieruchomości (roszczeniem), które kreowało jej interes prawny i w efekcie decydowało o statusie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić jednak należy, iż NSA w pełni zaakceptował pogląd sądu I instancji, iż z art. 208 ust. 2 u.g.n., ani z innych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego - w realiach ocenianej sprawy - nie można skutecznie wywodzić aby Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] dysponowała interesem prawnym w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Jak już bowiem wyżej wskazano, ocena WSA w Warszawie odnosząca się do powyższego aspektu sprawy nie była wadliwa.
W związku z powyższym, brak było podstaw aby kwestionować kierunek rozstrzygnięcia sądu I instancji poprzez zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazujących jedynie na niezasadność oddalenia skargi, z uwagi na błędną ocenę braku interesu prawnego skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej. Skarga kasacyjna, poza wskazanym aspektem naruszenia przepisów postępowania nie zawierała przy tym innych zarzutów w tym zakresie, które wykazywałoby na uchybienie sądu I instancji mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.