Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 3024/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej "K.p.a.", po wszczęciu, na wniosek P.F. z dnia 23 maja 2012 r., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice z dnia [...] lipca 2005 r., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał M. i A.F. wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu daszków zabezpieczających wzdłuż elewacji frontowej oraz zamurowaniu otworów drzwiowych i okiennych od strony podwórka w nieużytkowanym budynku usytuowanym przy ul. [...] z uwagi na zły stan techniczny obiektu. Organ stwierdził, na podstawie przeprowadzonej kontroli, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym oraz stwarza bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia osób postronnych.
Z uwagi na uchylanie się zobowiązanych od wykonania nałożonych obowiązków, organ wszczął postępowanie egzekucyjne, a po uzyskaniu informacji o zbyciu nieruchomości na rzecz P.F., wszczął postępowanie egzekucyjne wobec niego, jako właściciela przedmiotowego budynku.
W ocenie organu decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie jest objęta żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności nie doszło, wbrew twierdzeniom wniosku, do rażącego naruszenia art. 66 ustawy Prawo budowlane. Organ stwierdził, że z akt sprawy wynika bezspornie, iż w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice nieużytkowany budynek mieszkalny był w złym stanie technicznym, a właścicielami nieruchomości byli M. i A.F. Nakazane prace miały zabezpieczać obiekt, aby nie stwarzał bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.
Na skutek wniesionego przez P.F. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice z dnia [...] lipca 2005 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ani żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nadto wskazał, że z akt sprawy niewątpliwie wynika, iż sporny budynek znajdował się w złym stanie technicznym oraz powodował zagrożenie życia, zdrowia ludzi, środowiska oraz bezpieczeństwa mienia. Okoliczności te potwierdzają dowody zebrane przez organ orzekający w sprawie w toku postępowania wyjaśniającego, w tym dowód oględzin przeprowadzony w dniu 24 marca 2005 r. Nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego budynku oraz wynikający z niego stan zagrożenia obligował organ do wydania, na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane, nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, poprzez wykonanie określonych w decyzji robót budowlanych.
Odnosząc się do zarzutów strony, organ odwoławczy uznał je za niezasadne podkreślając, że organ rozstrzygając sprawę w trybie nieważnościowym nie rozstrzyga jej co do istoty (merytorycznie), nie prowadzi postępowania dowodowego, jak to czyni w trybie zwykłym. Weryfikacja ostatecznej decyzji dokonywana jest wyłącznie pod kątem wystąpienia wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Jednakże podnoszone przez wnoszącego środek zaskarżenia okoliczności nie wypełniają przesłanek określonych w tym przepisie.
Na powyższą decyzję skargę złożył P.F. domagając się uchylenia trzech decyzji: Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice. Nadto wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. Powtórzył argumenty z odwołania, że organ winien wydać decyzję z art. 68 ustawy Prawo budowlane. W ocenie skarżącego organ naruszył: art. 66 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewłaściwe załatwienie sprawy, art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie materiału dowodowego, art. 80 K.p.a. poprzez brak oceny, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organu odwoławczego, art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu rację ma organ orzekający w sprawie, że nie wystąpiła żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice z dnia [...] lipca 2005 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 powyższej ustawy mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w treści art. 66 ust. 1 pkt 1 - 3, organ nadzoru budowlanego jest zmuszony do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Następnie Sąd podniósł, że z akt przedmiotowej sprawy wynikało, iż sporny budynek jest w złym stanie technicznym. Ustaleń dokonano na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 marca 2005 r. W ocenie Sądu zgodzić się należy z organem, że z opisu stanu budynku w sposób niewątpliwy wynika, iż jego nieodpowiedni stan techniczny stwarzał zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi.
Nadto Sąd wyjaśnił, że celem przepisu art. 66 ustawy Prawo budowlane jest utrzymanie prawidłowego stanu obiektu. Dlatego stwierdzenie wystąpienia jednej z przesłanek ww. przepisu powoduje, że organ nadzoru budowlanego był nie tylko uprawniony, ale i zobligowany do nakazania usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Tym samym zasadne było nakazanie robót budowlanych, które likwidowały stan zagrożenia zdrowia i życia dla przechodniów ul. [...].
Oceniając więc nałożony na tej podstawie obowiązek skierowany do ówczesnych właścicieli w kontekście prowadzonego postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, Sąd stanął na stanowisku, że nie można uznać, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. została wydana bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że w sprawie powinna być wydana decyzja z art. 68 ustawy Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przesłanką do zastosowania tego przepisu stanowi ustalenie przez organ takiego stanu budynku, który bezpośrednio grozi zawaleniem. W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. ustalenia organu były inne, stwierdzono zły stan techniczny, ale niestwarzający bezpośredniej groźby zawalenia budynku.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący zaskarżając wydany wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:
przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co spowodowało również niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy administracji zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji spowodowało, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swą treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.
W związku z powyższym, na podstawie art. 176 P.p.s.a. oraz art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w jego ocenie w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie stanu technicznego spornego obiektu nie tylko na podstawie jego oględzin, ale również na podstawie odpowiedniej ekspertyzy, w taki sposób, aby wyjaśnione zostały wszelkie okoliczności faktyczne sprawy zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Zdaniem skarżącego Sąd dokonał oceny legalności decyzji administracyjnej przy jednoczesnym zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, polegających w szczególności na nieustaleniu stanu technicznego obiektu w oparciu o odpowiednią ekspertyzę. Spowodowało to niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy administracji zasady prawdy obiektywnej, a w konsekwencji skutkowało tym, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swą treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się nieważności postępowania, w związku z tym przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany wyrok odpowiada prawu.
Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie szeregu przepisów, tj. art.151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącego w sprawie niezbędne jest ustalenie stanu technicznego spornego obiektu nie tylko na podstawie oględzin, ale również na podstawie odpowiedniej ekspertyzy w taki sposób, by okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Zaś nieustalenie stanu technicznego obiektu w oparciu o ekspertyzę spowodowało, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy zasady prawdy obiektywnej, "a w konsekwencji spowodowało, że końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności".
Przedstawionego wyżej stanowiska skarżącego nie sposób podzielić.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym. Celem takiego postępowania jest zweryfikowanie, czy decyzja której strona domaga się stwierdzenia nieważności jest obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wady wyliczone we ww. przepisie mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy podmiotowe stosunku prawnego, jego przedmiot lub w podstawę prawną. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Wady postępowania mogą być źródłem wadliwości decyzji, ale ostatecznej weryfikacji podlega to przy ocenie decyzji pod kątem wad nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., ponieważ w tym trybie ocenie podlega sama decyzja (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Wyd. C.H. Beck wydanie 9, str. 737; zobacz także wyrok NSA z 3.09.2013 r. sygn. akt I OSK 950/12). W przypadku wady rażącego naruszenia prawa wadliwość decyzji sprowadza się do oczywistej sprzeczności treści decyzji z jednoznacznie brzmiącym przepisem prawa obowiązującego w dacie jej wydania.
Jak wynika z treści skargi kasacyjnej wydana przez organ decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice z dnia [...] lipca 2005 r. wobec zajścia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. naruszyła zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a., albowiem nie ustalono stanu technicznego obiektu w oparciu o odpowiednią ekspertyzę, a tym samym nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne.
W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. nie jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powyższej oceny Sądu skarga kasacyjna nie zdołała podważyć.
Jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] lipca 2005 r. nakładająca na poprzedników prawnych skarżącego obowiązki w niej wymienione została oparta o przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż w toku postępowania ustalono zły stan techniczny budynku, stwarzający zagrożenie dla osób postronnych. Ustaleń tych dokonano na podstawie oględzin. Zgromadzony materiał dowody został przez organ uznany za wystarczający do uznania, że zostały spełnione przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jednakże okoliczności te są kwestionowane przez skarżącego, który domagając się przeprowadzenia w postępowaniu nadzwyczajnym "odpowiedniej ekspertyzy" dąży do zweryfikowania stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Uczynienie zadość żądaniu skarżącego w istocie prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty – ustalenia nowego stanu faktycznego sprawy, a to nie jest możliwe w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Tymczasem, jak prawidłowo zauważyły to organy administracji i Sąd pierwszej instancji, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji rolą organu nie jest prowadzenie nowego postępowania dowodowego w celu rozstrzygnięcia o istocie sprawy, lecz wyjaśnienie, czy weryfikowana decyzja jest dotknięta wadami o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o zgromadzony przed wydaniem weryfikowanej decyzji materiał dowodowy i na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jej wydania (zobacz: ww. wyrok NSA I OSK 950/12; porównaj także: wyrok NSA z 4.12.2013 r. sygn. akt II OSK 1603/12 i z 8.03.2011 r. sygn. akt II OSK 450/10).
Tym samym w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nie było możliwości przeprowadzenia żądanej przez skarżącego ekspertyzy co do stanu technicznego spornego budynku, a zatem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a w konsekwencji do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wbrew stanowisku skarżącego zawartego w motywach wniesionego środka odwoławczego nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia ogólnych zasad postępowania w postępowaniu zwykłym, by możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. Przypomnieć bowiem należy, że naruszenie zasad ogólnych postępowania ma charakter rażącego naruszenia prawa wówczas, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano tych zasad w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania (patrz: wyrok NSA z 25.11.2002 r. III SA 2643/01, LEX nr 79735). A w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone, o czym świadczy chociażby protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 24 marca 2015 r., wskazywany także przez organy orzekające w trybie nadzwyczajnym i zawiera on wymagane ustalenia pozwalające na zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 66 ustawy Prawo budowlane.
W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącego, że wyrok Sądu pierwszej instancji oddalający jego skargę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., na decyzję z dnia [...] października 2012 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., narusza prawo. Tym samym brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.