Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 573/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 169/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. oraz A. O. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Jak wynika z akt sprawy, w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy części budynku przy ul. [...] w S. poprzez zabudowę tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 199 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wstrzymał roboty budowlane polegające na rozbudowie (w 2008 r.) części budynku przy ul. [...] w S. poprzez zabudowę, konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem, tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 3 bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością w S. jako inwestora, obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 30 września 2011 r., następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta Sopotu o zgodności rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dwóch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nakazał [...] Spółce z o.o. w S. rozbiórkę rozbudowanej w 2008 r. części budynku przy ul. [...] w S.: jednokondygnacyjnej konstrukcji drewnianej, wypełnionej szkłem, o wymiarach 3,8 m x 1,4 m, stanowiącą zabudowę tarasu położonego od strony południowej, budynku, przynależnego do lokalu mieszkalnego nr 3. Organ stwierdził, że istniejąca uprzednio w ścianie zewnętrznej, przy tarasie, stolarka okienna (dwa okna balkonowe otwieralne i jedno nieotwieralne) została zdemontowana, w związku z czym powstał w ścianie otwór o szerokości 270 cm. Powierzchnię zabudowanego tarasu (5,3 m2) włączono jako funkcjonalnie powiązaną do powierzchni lokalu mieszkalnego nr 3. Zmianie uległa w związku z tym powierzchnia zabudowy całego budynku przy ul. [...] w S. Organ pierwszej instancji uznał, że przedmiotem sprawy jest budowa polegająca na rozbudowie obiektu budowlanego, gdyż poprzez rozbudowę należy rozumieć dobudowywanie nowych obiektów lub nowych elementów, a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, co wynika z treści art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. [...] Spółka z o.o. w wyznaczonym terminie nie złożyła wymaganych dokumentów, a na podstawie przeprowadzonych w dniu 18 października 2011 r. oględzin ustalono, że przedmiotowa rozbudowa nie została rozebrana, wobec czego nakazano inwestorowi rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku.

Odwołanie od ww. decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie z dnia [...] listopada 2011 r. złożyli [...] Spółka z o.o. w S. oraz A. O., właścicielka lokalu mieszkalnego nr 3 w wielorodzinnym budynku przy ul. [...] w S. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że rozbudowa, polegająca na zwiększeniu kubatury, może mieć miejsce również na nadziemnej kondygnacji obiektu budowlanego, przy odpowiednio zróżnicowanej formie architektonicznej jego dotychczasowej bryły. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zaanektowany kubaturowo do pokoju lokalu mieszkalnego taras (brak trwałej przegrody budowlanej) nie może zostać zakwalifikowany jako przydomowa oranżeria (ogród zimowy) ani weranda, których budowa wymagałaby zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1), a jego brak – wszczęcia postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego.

Nie potwierdzono również zarzutu, że postępowanie wszczęto w stosunku od innego tarasu niż objęty decyzją. Jako niezasadny uznano zarzut niezawiadomienia stron o drugich oględzinach przedmiotu sprawy. Była to dodatkowa, upewniająca czynność organu, w celu definitywnej weryfikacji stanu budynku przed podjęciem decyzji, z przebiegiem której strony miały możliwość zapoznać się, podobnie jak z zebranym materiałem dowodowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję PWINB w Gdańsku z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli [...] Spółka z o.o. w Sopocie oraz A. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 169/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych nie budzi zastrzeżeń, a postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone bez istotnego naruszenia przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne dotyczące rozmiaru i zakresu robót budowlanych oraz inwestora tych robót zostały dokonane na podstawie dowodu z oględzin, który został przeprowadzony w dniu 1 lipca 2010 r., z udziałem pełnomocnika skarżącej spółki oraz małżonka skarżącej A. O. Ze sporządzonego podczas oględzin protokołu, podpisanego przez osoby biorące udział w oględzinach nie wynika, aby skarżące zgłaszały jakiekolwiek zastrzeżenia co do treści istotnej dla ustaleń w niniejszej sprawie.

Dodatkowo potwierdzenie co do podmiotu będącego inwestorem przedmiotowych robót budowlanych uzyskano w drodze pisemnej, na skutek zapytania skierowanego do pełnomocnika obojga skarżących. W celu potwierdzenia aktualnego stanu, przed podjęciem decyzji organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny budynku w części zabudowanego tarasu w dniu 18 października 2011 r. (bez udziału stron), podczas których stwierdził, że konstrukcja nie została rozebrana. Z treści pisma profesjonalnego pełnomocnika skarżących złożonego do PINB w Sopocie w dniu 22 listopada 2011 r., a sporządzonego w związku z zawiadomieniem przez organ pierwszej instancji o prawie do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, nie wynika, aby skarżące strony wniosły jakiekolwiek uwagi lub żądania odnośnie ustalenia zakresu wykonanych robót budowlanych, czy też zastrzeżenia co do ustaleń dokonanych notatką z dnia 18 października 2011 r. (vide: protokoły, zawiadomienie i pismo pełnomocnika, znajdujące się w aktach administracyjnych).

Sąd podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestionowania charakteru wykonanych robót budowlanych, ocenionych przez organy nadzoru budowlanego jako rozbudowa budynku mieszkalnego wymagająca pozwolenia na budowę, a przez skarżące, z uwagi na brak ingerencji w substancję budynku, uznawane za roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Przy czym niekonsekwentnie skarżące strony w toku postępowania administracyjnego wskazywały na rekreacyjny charakter zabudowanego tarasu, następnie w odwołaniu zarzucały organom brak uwzględnienia cech funkcjonalno użytkowych wzniesionej konstrukcji jako oranżerii przydomowej (ogrodu zimowego), wreszcie w skardze powołują się na okoliczność, że taras został zabudowany konstrukcją, która ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa domowników. Tymczasem gdyby nawet przyjąć, że zamiarem skarżących była zabudowa tarasu w celu wykonania ogrodu zimowego, zamiar taki powinien zostać uzewnętrzniony poprzez zgłoszenie budowy do właściwego organu architektoniczno-budowlanego, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane.

Natomiast z treści pism składanych w toku postępowania do organu pierwszej instancji oraz z treści skargi wynika, że skarżące w istocie takiego zamiaru nie miały, wychodząc błędnie z założenia, że wykonane roboty budowlane, których następstwem było usunięcie w ścianie zewnętrznej szklanych przegród oraz przyłączenie zabudowanego tarasu usytuowanego na parterze budynku do lokalu mieszkalnego nr 3, nie tylko nie wymagają pozwolenia na budowę, ale w ogóle pozostają poza ingerencją organów budowlanych.

Zdaniem Sądu zakres wykonanych robót budowlanych w związku z zabudową przedmiotowego tarasu wymagał pozwolenia na budowę. Zabudowany taras powiększający powierzchnię mieszkalną skutkiem usunięcia w ścianie zewnętrznej trwałej przegrody budowlanej nie mógł być zakwalifikowany jako przydomowa oranżeria (ogród zimowy), czy też weranda, których budowa wymagałaby zgłoszenia, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Skoro zatem wykonane roboty budowlane nie mieszczą się wśród wyjątków objętych przepisem art. 29 ustawy – Prawo budowlane, wymagają pozwolenia na budowę, według ogólnej reguły ustanowionej w art. 28 ust. 1 tej ustawy. Jest w sprawie bezsporne, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę polegającą na demontażu istniejącej uprzednio w ścianie zewnętrznej stolarki okiennej oraz obudowie tarasu szklanodrewnianą konstrukcją do wysokości pierwszej kondygnacji. Słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, że konsekwencją wykonanych robót budowlanych jest zmiana kubatury budynku, gdyż powierzchnia zabudowanego tarasu zwiększyła o 5,3 m2 powierzchnię lokalu mieszkalnego nr 3 (własność A. O.), stanowiąc z tym lokalem jedną, funkcjonalną całość.

Bez znaczenia w związku z tym pozostaje funkcja, jaką pełni w dniu wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa oszklona zabudowa tarasu – istotne jest jedynie, że nie jest to już taras, lecz część powierzchni budynku mieszkalnego. Taka ocena, której skutkiem jest przyjęcie rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na skutek zwiększenia jego powierzchni i kubatury determinuje konieczność uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ustawodawca nie zamieścił w ustawie – Prawo budowlane legalnej definicji "rozbudowy", niemniej analiza przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 7a ustawy – Prawo budowlane, definiujących terminy: "budowa", "roboty budowlane" i "przebudowa" pozwala na stwierdzenie, że taki zakres robót budowlanych, którego skutkiem jest zmiana bryły obiektu budowlanego (w zakresie powierzchni zabudowy, kubatury, wysokości, długości, szerokości, liczby kondygnacji) wypełnia pojęcie "rozbudowy". Zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia wskazanych przepisów i kwestionujące ocenę, że wykonane prace były robotami budowlanymi są zatem całkowicie chybione.

W konsekwencji orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały w przedmiotowej sprawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, umożliwiający legalizację samowoli budowlanej, którą jest między innymi wybudowanie lub budowa (a zatem i rozbudowa) obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy decyzja o rozbiórce została poprzedzona postanowieniem wydanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie w dniu [...] lipca 2011 r., wstrzymującym przedmiotowe roboty budowlane oraz nakładającym na inwestora, zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów i zaświadczeń, w wyznaczonym do dnia 30 września 2011 r. terminie. Bezsporne jest również, że skarżąca spółka nie wykonała nałożonych na nią obowiązków.

W związku z tym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był zastosować nakaz wynikający z art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane. Niemniej wymaga podkreślenia, że skarżącej spółce umożliwiono zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej, o jej sposobie oraz skutkach braku legalizacji została pouczona we wskazanym postanowieniu, lecz z własnej woli z uprawnienia tego nie skorzystała. Z tych przyczyn niezasadny jest zarzut błędnego zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane. Organ nadzoru budowlanego wykazał poprzez przeprowadzone postępowanie dowodowe, że inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę w zakresie wykonanych robót budowlanych, wobec czego tryb wskazany zakwestionowanym przepisem zastosowany został prawidłowo.

Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzutu skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 10, art. 79 § 1 i art. 85, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygające sprawę organy administracji dokonały ustalenia wszystkich istotnych dla jej rozpatrzenia okoliczności faktycznych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi ustawowe, jest kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi się organ odwoławczy kierował, a prawidłowość zastosowania przepisów prawa nie budzi wątpliwości sądu. W uzasadnieniu tym odniesiono się także do zarzutów odwołania. Niewątpliwie skarga, a wcześniej odwołanie, stanowi jedynie polemikę z prawną kwalifikacją wykonanych przez inwestora robót budowlanych.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko uzasadnione ustalonymi okolicznościami sprawy, że wykonano roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego. Jednocześnie Sąd wskazał, że wiadome jest mu z urzędu, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 12 września 2012 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 297/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w S. (także A. O., lecz z innych przyczyn), w sprawie nakazu rozbiórki, zapadłego w podobnych okolicznościach, dotyczącego jedynie innego lokalu (nr 4) w tym samym budynku mieszkalnym. We wskazanej sprawie zaaprobowano również wynikającą z ustalonych okoliczności sprawy ocenę, że na skutek zabudowy tarasu i usunięcia szklanej przegrody w ścianie zewnętrznej doszło do powiększenia kubatury budynku, a więc jego rozbudowy wymagającej pozwolenia na budowę. Kwestionowane w skardze "oględziny" z dnia 18 października 2011 r. istotnie odbyły się bez udziału stron postępowania, które o terminie tej czynności nie zostały powiadomione.

Niemniej, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w toku postępowania, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a po zawiadomieniu dokonanym przez ten organ w trybie art. 10 k.p.a., skarżący który mógł się wypowiedzieć o zgromadzonym materiale dowodowym i zrobił to w piśmie z dnia 15 listopada 2011 r., okoliczności stwierdzonej protokołem z dnia 18 października 2011 r. nie zaprzeczył. Pełnomocnik skarżących nie kwestionował faktu wykonania robót ani stanu obiektu po ich wykonaniu, zaprzeczając jedynie temu, że przedmiotowe roboty budowlane podlegają reglamentacji Prawa budowlanego. Potwierdza to oświadczenie pełnomocnika procesowego skarżących złożone na rozprawie w dniu 17 października 2012 r., w którym stwierdza się, że "w chwili obecnej prowadzone są prace mające na celu przywrócenie szklanej przegrody pomiędzy lokalem mieszkalnym a częścią tarasu, poprzez wstawienie stolarki okiennej i drzwiowej".

Powyższe oświadczenie potwierdza, że w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ([...] luty 2012 r.) stan faktyczny był taki, jak wynika z ustaleń organu odwoławczego. Tym samym w sprawie nie ma żadnych dowodów, które mogłyby ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny podważyć.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 października 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli [...] Spółka z o.o. w S. oraz A. O. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

1. 1) art. 3 pkt 1, 6 i 7 Prawa budowlanego przez błędna jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że wykonane przez [...] Sp. z o.o. prace miały charakter robót budowlanych na obiekcie budowlanym, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że do wykonania prac konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę;
2. 2) art. 52 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazująca dokonanie określonych czynności w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem może być skierowana przez organy administracji publicznej w sposób dowolny do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przy czym prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala przedmiotową decyzję skierować do inwestora jedynie wtedy, gdy posiada on prawne możliwości jej wykonania, tj. wtedy włada obiektem, na którym doszło do samowoli budowlanej, w przeciwnym zaś razie adresatem decyzji winien być właściciel;
3. 3) art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię w zakresie wymienionych tam pojęć: powierzchni zabudowy oraz kubatury, nie uwzględniającą znaczeń, które zostały im nadane odpowiednio w § 63 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz w § 3 pkt 24 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i tym samym brak zastosowania w niej art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, wskazując na wątpliwości związane z kwalifikacją prawną wykonanych robót budowlanych polegających na zabudowie konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego.

Jak wynika z akt sprawy ww. roboty budowlane organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie, zakwalifikowały jako rozbudowę, a nie przebudowę w rozumieniu definicji ustawowych zamieszczonych w pkt 6 i 7a art. 3 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku zaakceptował ten pogląd, nie mając żadnych wątpliwości merytorycznych co do prawidłowości takiego stanowiska. Tymczasem mając na uwadze charakter i zakres wykonanych robót budowlanych oraz inne przepisy definiujące pojęcia: powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej, czy też kubatury budynku, można mieć poważne wątpliwości, co do przyjętej kwalifikacji prawnej w niniejszej sprawie. Trafnie podnosi się w pkt 3 skargi kasacyjnej, iż przyjmując, że przedmiotowa zabudowa tarasu spowodowała zwiększenie powierzchni i kubatury obiektu budowlanego, nie odwołano się do definicji legalnych tych pojęć zamieszczonych w § 63 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.

Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jeżeli akt ustawodawczy nie zawiera definicji legalnych wszystkich pojęć w nim występujących bądź niezbędnych do interpretacji przepisów ustawy, należy takich definicji poszukiwać w innych aktach prawnych, w tym również w aktach wykonawczych do ustaw (rozporządzenia), takie postępowanie jest zgodne z przyjętymi regułami wykładni (patrz: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2012, s. 331 i nast.).

Ustalenie prawidłowego znaczenia pojęć mających istotne znaczenie dla rozumienia budowy, rozbudowy czy przebudowy, zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego, ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. W związku z powyższym należy również zgodzić się z zarzutem naruszenia przepisów art. 3 pkt 1, 6 i 7 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, zamieszczonym w pkt 1 skargi kasacyjnej, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego i niezastosowania art. 50–51 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wykonana w tym przypadku konstrukcja składa się z trzech ram wypełnionych szkłem. W podobny sposób powszechnie zabudowuje się również logie w budynkach, co chroni przed hałasem i opadami atmosferycznymi z zewnątrz.

Mało tego, tego typu konstrukcje, nie przewidziane wprost w przepisach Prawa budowlanego, mają często okna uchylne, przesuwane lub otwierane oraz zainstalowane rolety przeciwwłamaniowe. Trudno taką konstrukcję traktować z całą powagą jako obiekt budowlany lub jego część, a montaż takiej nietrwałej konstrukcyjnie zabudowy jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Wydaje się, że w tym stanie faktycznym należałoby raczej mówić co najwyżej o przebudowie w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż jest to inny przypadek, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.

Należy zauważyć, że inne roboty budowlane, wykonywane w szerszym zakresie, polegające na budowie np. wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, nie wymagają pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Instalowanie krat na obiektach budowlanych, co może dotyczyć okien, balkonów, logii czy tarasów w budynkach wymaga zgłoszenia jedynie w przypadkach zainstalowania krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków (art. 29 ust. 2 pkt 14 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3a Prawa budowlanego).

Prawdą jest, iż przyjęto w orzecznictwie sądowym pogląd, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają one wyłączeniom wynikającym z art. 29–31 Prawa budowlanego. Nie można jednak tego poglądu w każdym przypadku rozumieć dosłownie i bez zastanowienia, pamiętając, że życie jest bogatsze zazwyczaj niż prawo, które najczęściej nie nadąża za postępem. Ponadto należy pamiętać też, że przepisy Prawa budowlanego wprowadzają ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, jednocześnie mówiąc w art. 4 Prawa budowlanego, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Tak więc, aby inwestorowi odmówić prawa wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, należy precyzyjnie wykazać, że jego zamierzenie budowlane jest niezgodne z konkretnymi przepisami, co wiąże się z dokonaniem prawidłowej wykładni przepisów, o czym chyba zapomniano w niniejszej sprawie, przyjmując bezrefleksyjnie pogląd organów nadzoru budowlanego.

Wbrew poglądom organów nadzoru budowlanego i Sądu w niniejszej sprawie przez fakt zabudowy tarasu konstrukcją drewnianą wypełnioną szkłem nie doszło do realizacji wizji szklanych domów z powieści Stefana Żeromskiego pt. Przedwiośnie. Tymczasem dokonując wykładni przepisów Prawa budowlanego i mając na uwadze, że wprowadzają one liczne ograniczenia własności, należy kierować się też zasadą wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych.

Należy również uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 52 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, przez skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki do podmiotu, który nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego, w którym dokonano przedmiotowej zabudowy tarasu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym cytowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co do zasady przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w pierwszej kolejności powinna być skierowana do inwestora. Jednak pogląd ten jest słuszny, jeżeli inwestor jest jednocześnie właścicielem obiektu budowlanego, bądź aktualnie przysługuje mu inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego).

Należy więc w każdej sprawie przed wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub nakazie wykonania innych robót budowlanych, wyjaśnić kto aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – uprawnienia do wykonywania robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której inwestor wykonał roboty budowlane bez wiedzy właściciela lub wbrew jego woli, co jak wynika ze skargi kasacyjnej nie miało miejsca w niniejszej sprawie (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 693-699).

Ponadto należy zauważyć, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, iż w niniejszej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, to postępowanie zmierzające do ewentualnej legalizacji zabudowy tarasu zostało przeprowadzone nieprawidłowo i czym został naruszony art. 134 p.p.s.a.

Wydając postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązki zgodnie z brzmieniem ust. 3 art.

48. Tymczasem w pkt 2 postanowienia z dnia 4 lipca 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie, nałożono na inwestora jedynie obowiązek przedstawienia zaświadczenia Prezydenta Miasta Sopotu o zgodności rozbudowy budynku (...) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapominając, że w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor powinien przedstawić ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Tak więc w sytuacji braku planu miejscowego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, inwestor nie mógł prawidłowo w wyznaczonym terminie wykonać obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r., gdyż postanowienie to zostało sformułowane niezgodnie z ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego. Nie było więc podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.