Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 197/20, po rozpoznaniu skargi D. Ż. i W. Ż. na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej - w zakresie działek nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.":
- 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 135 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w treści uzasadnienia wyroku wzajemnie sprzecznych konstatacji, jakoby z jednej strony uwzględnienie ładu przestrzennego oznaczało konieczność nawiązania do zabudowy już istniejącej, z drugiej zaś w okolicznościach rzeczonej sprawy wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bez wyraźnego wykazania uwarunkowań ładu przestrzennego stanowiło nadużycie władztwa planistycznego, co świadczy o dokonaniu kontrfaktycznych ustaleń przez skład orzekający w uzasadnieniu tego samego orzeczenia;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to 6 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, jakoby organ planistyczny gminy wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, mimo że w tym konkretnym przypadku, po pierwsze zastosowane rozwiązanie planistyczne zawierało merytoryczne uzasadnienie wskazane w treści odpowiedzi na skargę, po drugie zaś nie ingerowało nadmiernie w prawo własności skarżących poprzez jednak umożliwienie zabudowy w pewnym zakresie nieruchomości gruntowej skarżących;
- 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przeprowadzenia w trakcie orzekania testu proporcjonalności sensu stricto, który pozwoliłby na bezwarunkowe spostrzeżenie o zastosowaniu proporcjonalnych ograniczeń prawa własności prywatnej w stosunku do celu publicznego, jaki dzięki temu winien być osiągnięty.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie na rzecz organu od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli skarżący – D. Ż. i W. Ż., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy gmina wyznaczając nieprzekraczalną linię zabudowy na działkach skarżących nr [...], [...] i [...] przekroczyła granice władztwa planistycznego.
Wskazać należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p., to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Podkreślenia jednak wymaga, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wyznaczenie w planie miejscowym linii zabudowy jest zatem obligatoryjne. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Z powyższego wynika, że linia zabudowy stanowi niewątpliwie element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego.
W niniejszej sprawie gmina wyznaczając linię zabudowy na działkach skarżących przekroczyła granice władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Sporna linia zabudowy została wyznaczona na terenie [...] MN, sąsiadującym z terenem [...] KDD, w taki sposób, że "przecina" zabudowę istniejącą na działkach nr [...] i [...], zlokalizowanych tak jak działki skarżących, wzdłuż planowanej drogi dojazdowej na terenie [...] KDD. Prawidłowo uznał Sąd I instancji, że tak wyznaczona linia zabudowy nadmiernie ingeruje w prawo własności skarżących, gdyż z uwagi na powierzchnię, kształt i położenie działek, jedynie w niewielkim zakresie będzie możliwa ich zabudowa. Jednocześnie brak jest uzasadnienia dla takiego wyznaczenia linii zabudowy.
Należy zwrócić uwagę, że na odcinku, na którym położone są działki skarżących nr [...], [...] i [...] znajduje się jedynie kilka działek wzdłuż planowanej drogi [...] KDD, z czego działki nr [...] i [...] są zabudowane, a linia zabudowy przebiega przez budynki znajdujące się na tych działkach. Trudno w tej sytuacji zgodzić się z organem, że ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy "miało przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego, bowiem ład przestrzenny osiąga się przez ukształtowanie przestrzeni tworzącej harmonijną całość" (str. 6 skargi kasacyjnej). W rozpoznawanej sprawie, na skutek takiego wyznaczenia linii zabudowy doszło do sytuacji, w której niektóre działki położone wzdłuż odcinka planowanej drogi [...] KDD są zabudowane z przekroczeniem wyznaczonej w planie linii zabudowy, a niektóre – w przypadku ich zabudowy – będą zabudowane z uwzględnieniem wyznaczonej linii zabudowy.
Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę opisany wyżej obszar – działki skarżących i zabudowane działki nr [...] i [...] położone wzdłuż odcinka planowanej drogi [...] KDD – zachowanie ładu przestrzennego nakazywałoby uwzględnienie istniejącej zabudowy na ww. działkach sąsiednich przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach skarżących. Brak uwzględnienia tej zabudowy i wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób opisany powyżej, bez wskazania na konkretne uwarunkowania ładu przestrzennego, spowodował, że doszło do nadmiernej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności skarżących. Jak już wyżej wskazano, z uwagi na powierzchnię, kształt i położenie działek, przy takim wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy, zabudowa ta byłaby w znaczny sposób ograniczona.
W powyższym kontekście nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na brak przepisów nakazujących w procesie planistycznym nawiązywanie do zabudowy już istniejącej przy wyznaczaniu linii zabudowy, po czym stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z pominięciem istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich względem nieruchomości skarżących, bez wyraźnego wykazania uwarunkowań ładu przestrzennego, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. Nie można uznać, żeby twierdzenia te były sprzeczne, skoro pierwsze z nich wyraża ogólną zasadę, drugie z nich zostało zaś wyrażone przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie.
Słusznie również zauważył Sąd I instancji, że linia zabudowy, jako obligatoryjny element miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, służy określeniu warunków sytuowania zabudowy i zasad zagospodarowania terenu, a tym samym kształtowaniu ładu przestrzennego, nie zaś realizacji innych wartości, którym służą regulacje określające odległości zabudowy od dróg, czy też przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać określone obiekty budowlane.
Nie można zgodzić się również ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia podczas orzekania testu proporcjonalności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, dlaczego Sąd uznał, że wyznaczona w planie miejscowym nieprzekraczalna linia zabudowy na działkach skarżących stanowi ograniczenie prawa własności skarżących naruszające zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).