Uzasadnienie
Piaseczyński Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] września 2002 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na M. M. obowiązek dostarczenia w terminie 6 miesięcy ekspertyzy budowlanej z wykonania robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu i adaptacji go na pomieszczenie mieszkalne na działce położonej przy ul. [...] w K., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]. Ekspertyza ta winna być wydana w oparciu o wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej nieruchomości, inwentaryzację geodezyjną powykonawczą z naniesionymi prawnymi granicami działek oraz inwentaryzację budowlaną powykonawczą wykonanych robót. Uzasadniając tę decyzję wskazano, że M. M. rozpoczął planowaną zabudowę wybudowanego w 1980 r. tarasu przy budynku mieszkalnym w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Piasecznie z dnia [...] czerwca 1995 r., udzielającą mu pozwolenia na wykonanie takich robót.
Decyzja ta została jednak uchylona w wyniku uwzględnienia odwołania właścicielki sąsiadującej nieruchomości B. J., decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] X 1995 r., co spowodowało też wstrzymanie prowadzonych przez inwestora robót. Następnie postanowieniem z dnia 20 I 1997 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. stwierdził dopuszczalność wykonania przebudowy istniejącego tarasu przy granicy z nieruchomością B. J. bez jej zgody, lecz postanowienie to a także utrzymujące je w mocy postanowienie organu II instancji zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 III 1998 r., wydanego w sprawie IV SA 1237/97, z powodu uznania niekonstytucyjności podstawy prawnej, na której zostały one oparte. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznał, że zachodzi możliwość podjęcia działań prowadzących do doprowadzenia wykonanych już robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydal wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...] IX 2002 r.
Od decyzji tej odwołanie wniosła B. J. zarzucając, iż wykonane roboty budowlane należy potraktować jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego z dnia 7 VII 1994 r.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Uzasadniając tę decyzję organ odwoławczy wskazał, że inwestor rozpoczął przebudowę tarasu na podstawie nieprawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Piasecznie z dnia [...] VI 1995 r. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W momencie rozpoczęcia robót inwestor nie legitymował się taką decyzją, a więc wykonana rozbudowa winna być uznana za samowolę budowlaną, do której stosuje się przepis art. 48 prawa budowlanego. Zdaniem więc organu odwoławczego rozpoznanie sprawy na podstawie przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego spowodowało rozstrzygnięcie sprawy na niewłaściwej podstawie prawnej.
W skardze wniesionej na wymienioną wyżej decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. M. zarzucił obrazę przepisów art. 48, 50 i 51 ustawy z dnia 7 lip0ca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podał, że rozpoczął prace budowlane przy obudowie tarasu i adaptacji go na cele mieszkaniowe w dniu 9 października 1995 r., a więc po czterech miesiącach od daty wydania decyzji pozwalającej na wykonywanie tych prac, co nastąpiło [...] czerwca 1995 r. O fakcie wniesienia odwołania od tej decyzji przez sąsiadkę B. J. nie był informowany aż do czasu jej uchylenia przez Wojewodę Warszawskiego. Informacja o wniesieniu odwołania została wysłana do skarżącego pod błędny adres. Wcześniej na jego wniosek wydano mu dziennik budowy i przyjęto zawiadomienie skarżącego o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych.
Skarżący podniósł, iż wskazane przez niego fakty nie pozwalają zakwalifikować jego działania jako samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując własne stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Również B. J. wniosła o oddalenie tej skargi podnosząc, iż rygorystyczne w tej kwestii orzecznictwo sądowe przyjmuje, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji zawierającej pozwolenie na budowę stanowi samowolę budowlaną i legalizacja tak wykonanych prac budowlanych nie jest możliwa.
Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego 10 zł kosztów postępowania. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wyjaśnił bowiem dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozważył zebranego w spawie materiału, w tym szczególnych okoliczności wskazujących, iż działanie skarżącego nie stanowiło samowoli budowlanej. W szczególności, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organ rozpoznający sprawę nie ocenił jakie znaczenie dla wyniku postępowania powinno mieć to, że skarżący na skutek zaniedbań organów administracyjnych polegających na niepowiadomieniu go o wniesionym odwołaniu, wysyłaniu do niego korespondencji pod zły adres oraz braku właściwej reakcji na zgłoszenie zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych a także wydaniu dziennika budowy, nie wiedział o wniesieniu odwołania przez B. J. od decyzji z dnia [...].
VI 1995 r. i rozpoczynał budowę w okolicznościach wskazujących na jego przekonanie, że decyzja ta stała się ostateczna. Ocena tych okoliczności pozwoli na ustalenie, czy inwestorowi można przypisać dobrą wiarę w rozpoczęciu budowy na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę i uznać, że jego działanie rzeczywiście nie stanowi samowoli budowlanej. Sąd stwierdził też, iż brak dostatecznych ustaleń faktycznych i prawnych nie pozwala na uznanie za uzasadnione stanowiska organu odwoławczego, który nakazał organowi I instancji prowadzić postępowanie na podstawie art. 48 prawa budowlanego.
Wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła skargą kasacyjną B. J. Zarzuciła mu naruszenie przepisów art. 135, 153, 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 7 i 77 kpa, co wpłynęło na wynik postępowania. Zarzuciła również naruszenie art. 134 wym. wyżej ustawy w związku z art. 48 prawa budowlanego przez błędną wykładnię i niezastosowanie tego przepisu w sprawie. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżąca podała, że z naruszeniem art. 135 i 153 ppsa Sąd nie odniósł się do naruszenia prawa w decyzji organu I instancji, to jest Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie z dnia [...] IX 2002 r, mimo iż była to decyzja wydana w ramach tej samej sprawy i odniesienie się do niej w wyroku było niezbędne do całościowego załatwienia spraw. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa uzasadniony został brakiem szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku argumentów przemawiających za słusznością stanowiska zajmowanego w spawie przez B. J. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej naruszenie wskazanych w tej skardze przepisów proceduralnych nastąpiło w następstwie błędnego uznania, że administracyjny organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw w materiale sprawy do wydania ostatecznej decyzji.
W skardze kasacyjnej wskazano też, że wobec wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych wskazujących na istnienie przesłanki do zastosowania art. 48 prawa budowlanego uchylenie decyzji nastąpiło z naruszeniem tego przepisu. Z tych względów skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo o orzeczenie o oddaleniu skargi M. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zarzutów skargi kasacyjnej nie można uznać za uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku uwzględnienia skargi M. M. uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie umarzającą postępowanie zmierzające do doprowadzenia wykonanych przez skarżącego robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i jednoznacznie wskazującą, iż prace te stanowią samowolę budowlaną, której skutki należy usunąć zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane. Sąd trafnie i zgodnie z obowiązującym prawem wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz bez wszechstronnego rozważenia treści zebranego materiału dowodowego, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Równocześnie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów art. 48, 50 i 51 prawa budowlanego wskazując, iż fakt rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie musi zawsze wskazywać na prowadzenie tej budowy w warunkach samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie przepis art. 48 prawa budowlanego. Należy przy tym zauważyć, że wyrok ten, w przeciwieństwie do zaskarżonej decyzji, nie przesądził o końcowym sposobie rozstrzygnięcia sprawy.
Omówione wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy w pełni zaakceptować. Przyjmowana początkowo w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rygorystyczna wykładnia przepisu art. 48 prawa budowlanego,. zgodnie z którą inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu, została w późniejszym okresie zliberalizowana. I tak w wyrokach z dnia 21 III 2001 r. sygn. IV SA 241/99 oraz z dnia 5 IX 2001 r. sygn. SA/Sz 2652/00 wyrażony został pogląd, iż nie można nakazać rozbiórki obiektu w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W ocenie Sądu nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę – aczkolwiek nieostateczną, a inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Stanowisko to jest szczególnie uzasadnione w sytuacji, gdy konkretne okoliczności sprawy wskazują na podjęcie przez inwestora starań o prawidłowe, zgodne z prawem załatwienie sprawy a rozpoczęcie robót, na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę jest w części wynikiem zaniedbania organów administracyjnych.
Nie są też trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe. W szczególności Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wynikające z niego związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania dotyczą sytuacji, gdy ta sama sprawa była już wcześniej rozpoznawana przez sąd administracyjny, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Zarzucany skargą kasacyjną brak krytycznego odniesienia do decyzji organu I instancji jest o tyle nietrafny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazując na wady zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jednocześnie poleca rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy zgodna jest z prawem decyzja organu I instancji. Tym samym Sąd nie dopuścił się zarzucanego mu naruszenia przepisu art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie są również uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji zawiera dokładne, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne i nie narusza art. 141 § 4 ppsa. Przedstawia on szczegółową argumentację wskazującą na niezgodność z obowiązującym prawem zaskarżonej decyzji. Trafnie też podnosi ten wyrok, iż kontrola zgodności z prawem warunków technicznych prowadzonej inwestycji oraz ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym B. J., może nastąpić w trybie postępowania przewidzianego w art. 51 prawa budowlanego.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu (art. 184 ppsa). Zgodnie z art. 204 pkt 2 powołanej ostatnio ustawy Sąd zasądził na rzecz M. M. od B. J. koszty postępowania kasacyjnego obejmujące wynagrodzenie pełnomocnika.