Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 233/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Miasta P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej w związku z przebudową zbiornika wodnego w [...] Parku Miejskim w P.: uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Miasta P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w piśmie z [...] września 2019 r. ww. Stowarzyszenie zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej w związku z przebudową zbiornika wodnego w [...] Parku Miejskim w P. PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie postanowieniem z [...] września 2019 r., Nr [...] odmówił Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z [...] listopada 2019 r., Nr [...] uchylił to postanowienie oraz dopuścił Stowarzyszenie do udziału w tym postępowaniu administracyjnym, uznając, że udział Stowarzyszenia jest uzasadniony jego celami statutowymi i przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego, ww. cele działalności sformułowane zostały w sposób dający możliwość ustalenia, że działalność Stowarzyszenia wiąże się z przedmiotem sprawy.
Skargę na postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2019 r. złożyła Gmina Miasto P., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie:
- a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a.;
- b) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- c) art. 7, art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 i art. 81, art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił zaskarżone postanowienie. W ocenie Sądu wojewódzkiego ani cele statutowe Stowarzyszenia nie dotyczą bezpośrednio przedmiotu sprawy, ani nie wykazało ono, dlaczego jego udział leży w interesie społecznym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w P., zaskarżając go w całości.
W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 31 § 1 i 2 k.p.a.,
- b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. w zw. z art. 113 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie,
- c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 31 § 2 i 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 31 § 1 i 2 k.p.a.,
- d) 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Gminy Miasto P., ewentualnie o uchylenie postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2019 r., nr [...] w części dotyczącej błędnej nazwy postępowania administracyjnego, do którego zostało dopuszczone Stowarzyszenie. W przypadku niepodzielenia powyższych wniosków, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skarżący kasacyjnie wniósł też o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej.
W piśmie z [...] marca 2021 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, Gmina Miasto P., wniosła o:
- 1) oddalenie skargi kasacyjnej;
- 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych;
- 3) niedopuszczenie dowodu z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Ponadto, na podstawie art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Powyższe oznacza więc, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, w drodze odrębnej skargi, jest wyłączona w sprawach, które w toku postępowania administracyjnego są załatwiane postanowieniem, na które nie służy zażalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2183/13, LEX nr 1780366). Z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. wynika dopuszczalność zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, które zostały wydane przez organ wyższego stopnia na skutek rozpoznania dopuszczalnego zażalenia na postanowienie wydane przez organ pierwszej instancji, przy założeniu jednak, że ewentualne postanowienie reformatoryjne organu wyższego stopnia nie jest postanowieniem, na które nie przysługiwałoby zażalenie, jeżeli zostałoby wydane przez organ pierwszej instancji (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1490/20, LEX nr 3046553).
Nie ulega wątpliwości, że z przywołanego art. 31 § 2 k.p.a. wynika możliwość złożenia zażalenia tylko na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Takie uprawnienie przysługuje tylko organizacji społecznej, która złożyła wniosek w tym przedmiocie. W konsekwencji, skargę do sądu administracyjnego może wnieść organizacja społeczna, jeżeli po wyczerpaniu środka zaskarżenia jej żądanie nadal nie będzie uwzględnione, tj. nie będzie ona dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym. Za niedopuszczalną należy uznać skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, którym postanowiono o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 3073/12, LEX nr 1274424).
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, postanowieniem z [...] września 2019 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Na postanowienie to Stowarzyszenie, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. (postanowienie o odmowie dopuszczenia), złożyło zażalenie. W jego wyniku, organ odwoławczy, postanowieniem z [...] listopada 2019 r., uchylił to postanowienie i dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu.
Nie ma zatem wątpliwości, że na zaskarżone w sprawie postanowienie organu odwoławczego skarga do sądu wojewódzkiego nie przysługiwała skoro jej przedmiotem stało się postanowienie o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
Podkreślić również należy, że legitymacji do wniesienia skargi w sprawie Gmina Miasto P. nie miała nie tylko z uwagi na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, ale także ze względu na to, że ewentualne środki zaskarżenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. przysługują tylko organizacji społecznej. Taką organizacją w sprawie było Stowarzyszenie, nie Gmina.
Odmienną, natomiast, od sytuacji w niniejszej sprawie jest ta, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania oraz o zawieszeniu postępowania. W pierwszej z nich, zaskarżone rozstrzygnięcie zapada na skutek rozpoznania przysługującego środka zaskarżenia od postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Na postanowienie wydane w takim trybie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ jest ono postanowieniem wydanym w drugiej instancji wskutek uwzględnienia środka zaskarżenia od postanowienia, na które ze względu na jego przedmiot przysługuje zażalenie. Spełnia zatem kryteria z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2764/16, LEX nr 2205391). W drugiej sytuacji, zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie, a zatem zażalenie nie przysługuje na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania.
Oznacza to, że środek zaskarżenia przysługuje na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, a nie dotyczy postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 608/16, LEX nr 2037516).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w postanowieniu. O kosztach, w pkt 2 i 3, orzeczono na podstawie art. 207 § 2 i 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.