Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 599/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 roku, sygn. akt II Sa/Kr 145/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi T. S. i W. S. uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) nakazał W. S. synowi J., współwłaścicielowi budynku przy ul. [...] w K. oraz W. S. synowi W., jako inwestorom robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. rozbiórkę części obiektu budowlanego tj. konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem wykonanej w ww. budynku, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, znak: [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nałożenie na inwestorów obowiązku rozbiórki części obiektu, co do którego orzeczono ostateczną decyzją z 1985 roku nakaz rozbiórki, jest rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw zarówno do wydana skarżonej decyzji, jak i do wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku przy ul. [...] w K., a zatem prowadzone postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe. Organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, że brak jest podstaw do dokonania legalizacji dachu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie można bowiem zalegalizować obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, gdy w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli T. S. i W.S..

T. S. podniósł, że słusznie organ odwoławczy uznał prawomocność decyzji z [...] sierpnia 1985 roku w przedmiocie rozbiórki. Postępowanie istotnie było bezprzedmiotowe i wobec tego żąda on "zwrotu kosztów" trwającego blisko rok postępowania. Dalej stwierdził jednak, że z uwagi na zagrożenie, jakie wiąże się z nowym dachem wnosi o wydanie nakazu rozbiórki oraz odszkodowanie za poniesione straty.

W. S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:

1. a) art. 3 pkt 6 i 8, art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię; art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia całości materiału dowodowego;
2. b) art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie; art. 105 § 1 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;
3. c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez organ administracji nieważności decyzji z 1985 roku nakazującej rozbiórkę, mimo niedoręczenia jej skarżącemu;
4. d) art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja z 1985 roku wygasła;
5. e) art. 154 § 1 i art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie i uchylenie decyzji z 1985 roku oraz art. 7, art. 8 i art. 104 § 2 kpa.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o umorzeniu postępowania przed organem I instancji, stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] sierpnia 1985 roku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniósł, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1985 roku pozostaje w obrocie prawnym i jako taka jest dla organu wiążąca.

Wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 roku, sygn. akt II Sa/Kr 145/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] listopada 2009 roku, nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., uznał, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe. W sytuacji bowiem, gdy decyzją z 1985 roku orzeczono nakaz rozbiórki całego budynku, brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie późniejszego, samowolnego wykonania robót budowlanych w tym budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że najistotniejszą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było dokonanie oceny, czy sprawa administracyjna zakończona zaskarżoną decyzją jest tożsama (czy też nie) ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] sierpnia 1985 roku nakazującą rozbiórkę całego budynku.

W postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Zgodnie bowiem z treścią art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Przedmiotem zainteresowania organu nadzoru budowlanego był budynek położony przy ul. [...] w K. Organ administracji ustalił, że w w/w budynku, na skutek samowolnie prowadzonych w latach 2005 – 2008 (w protokole kontroli inwestor oświadczył, że roboty rozpoczęto w 2006 roku) robót budowlanych, dokonano wymiany konstrukcji więźby dachowej wraz z pokryciem.

Sąd stwierdził, że ze znajdującej się na k. 92 kserokopii decyzji z dnia [...] sierpnia 1985 roku nie wynika, czy decyzja ta jest ostateczna. W notatce służbowej z dnia [...] sierpnia 2009 roku organ I instancji wskazał, że w tym dniu kserokopię tę dołączył do akt, ale nie podał, w jaki sposób wszedł w posiadanie tego dokumentu. Kserokopia ta zawiera ręczne poprawki. Brak jest też jakichkolwiek adnotacji o fakcie wysłania tej decyzji stronom i informacji, czy jest ostateczna.

Nadto, nie wiadomo na podstawie jakich dowodów organ odwoławczy ustalił, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania tej decyzji. Dokonując takiego ustalenia odwołał się, co prawda, do wskazań organu I instancji, ale organ ten stwierdził jedynie w uzasadnieniu decyzji, że "powyższa decyzja jest na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 z późniejszymi zmianami) objęta postępowaniem egzekucyjnym, mającym na celu wykonanie nakazu rozbiórki". Z takiego sformułowania nie wynika jeszcze, że toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące jej wykonania. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że organ I instancji ogólnie wskazał, że decyzja ta powinna być egzekwowana w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przemawia za tym i to, że nie powołał się na sygnaturę sprawy egzekucyjnej.

Sąd stwierdził również, że z przedłożonych akt administracyjnych (k.

1. 82) wynika, że w sprawie przedmiotowego budynku toczy się od 2002 roku inne postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ([...]).

Ustosunkowując się do zarzutów skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że są one w większości nieuzasadnione.

Zarzut T. S., że organ nadzoru powiatowego nie miał prawa obciążać go kosztami postępowania nie jest zrozumiały, gdyż w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący nie został obciążony kosztami postępowania. Nadto zgodnie z treścią art.3 p.p.s.a. kognicją sądu administracyjnego nie jest objęte rozpoznawanie roszczeń o odszkodowanie.

Niezasadne są również, zdaniem Sądu, zarzuty skargi W. S. dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niestwierdzenie przez organ nieważności decyzji z 1985 roku nakazującej rozbiórkę, mimo nie doręczenia jej skarżącemu, art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i stwierdzenie, że decyzja z 1985 roku wygasła oraz art. 154 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuchylenie decyzji z 1985 roku.

Po pierwsze, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w postępowaniu zwykłym. Decyzja z dnia [...] sierpnia 1985 roku wydana została w innym postępowaniu. Zgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art.16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dlatego organ odwoławczy rozpoznając odwołanie w sprawie prowadzonej w postępowaniu zwykłym nie może weryfikować decyzji wydanych w innym postępowaniu.

Po drugie, orzekając w postępowaniu odwoławczym organ II instancji może wydać wyłącznie rozstrzygnięcie przewidziane przepisem art.138 k.p.a. Organ odwoławczy nie może natomiast orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. Rozpoznając odwołanie od decyzji kończącej postępowanie w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych prowadzonych w latach 2005 – 2008 roku organ odwoławczy nie może wydać rozstrzygnięcia, na podstawie art. 156 k.p.a., dotyczącego innej sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją wydaną w 1985 roku

Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, odnosi się również do zarzutu naruszenia art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 154 § 1 k.p.a. i art. 155 k.p.a. Przepisów tych nie można naruszyć w postępowaniu zwykłym.

Również zarzut, że w zmienionym stanie faktycznym sprawy nieracjonalne jest utrzymywanie w obiegu prawnym decyzji z 1985 roku nakazującej rozbiórkę, skoro możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu umożliwiającego jego użytkowanie, zdaniem Sądu, nie mógł odnieść żadnego skutku. Jak wcześniej wskazano, w przedmiotowym postępowaniu organy administracji nie mogły weryfikować ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w innym postępowaniu.

Zdaniem Sądu, zarzuty skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 6 i 8, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane również należy uznać, z przyczyn wskazanych wyżej, za chybione.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł T. S. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe i zaistniała podstawa uchylenia decyzji tego organu, podczas gdy uchyleniu powinna podlegać jedynie decyzja wydana przez organ odwoławczy.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że Sąd I instancji oraz organ odwoławczy nie ustalili, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 1985 roku nakazująca rozbiórkę budynku położonego przy ul. [...] w K. jest ostateczna. Sąd stwierdził najpierw, że bezprzedmiotowe jest wydawanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, w stosunku do którego w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja nakazująca jego rozbiórkę. W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że z analizy akt nie wynika, czy decyzja wydana w 1985 roku jest ostateczna i nie wiadomo, na jakiej podstawie organ odwoławczy oparł twierdzenie, że prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w celu jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zdaniem skarżącego kasacyjnie nie miał możliwości prowadzenia kontroli merytorycznej by jednoznacznie stwierdzić ostateczność decyzji z dnia [...] sierpnia 1985 roku i nie mógł poddać rzetelnej ocenie stosunku między obiema decyzjami. W konsekwencji Sąd I instancji powinien uchylić tylko decyzję organu odwoławczego wydaną z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania W. S. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) - dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Skarga kasacyjna wniesiona przez T. S. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji – gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydawał decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis ten przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie został naruszony. Sąd I instancji nie rozstrzygał bowiem kwestii, czy w ustalonym przez organy administracji stanie faktycznym zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, czy też przesłanki takie nie zaistniały. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla ustalenia, czy zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że przesłanką umorzenia postępowania jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej [...] sierpnia 1985 roku, która dotyczy tego samego przedmiotu, co decyzja organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2009 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że umorzenie postępowania uznać należy za przedwczesne, gdyż nie ustalono, czy decyzja z dnia [...] sierpnia 1985 roku jest ostateczna. Zdaniem Sądu, umorzenie postępowania administracyjnego będzie dopuszczalne, gdy zostanie wykazane, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1985 roku jest ostateczna. Tylko wówczas można bowiem uznać, że rozstrzygnięta została już kwestia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Sąd I instancji uchylił więc w istocie zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z powodu naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, co do zasady uchyla zaskarżoną decyzję, to jest decyzję organu II instancji. Wynika to z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie. Skarga do sądu administracyjnego wnoszona jest zaś na decyzję organu odwoławczego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Uchylenie przez sąd administracyjny także decyzji organu I instancji następuje na podstawie art. 135 p.p.s.a, z którego wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stwierdzenie "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga" oznacza, że sąd administracyjny może uchylić na podstawie wymienionego wyżej przepisu także decyzję wydaną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję wydaną przez organ II instancji oraz decyzję wydaną przez organ I instancji. Aczkolwiek Sąd ten w podstawie prawnej wydanego wyroku nie wskazał art. 135 p.p.s.a., to jednak w istocie przepis ten zastosował. Dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zasadności uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu I instancji wymagałoby więc podniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie został podniesiony.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.