Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 644/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie utrzymania obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich, działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., nakazał właścicielowi budynku mieszkalnego położonego na terenie nieruchomości [...] – usunięcie występujących w tym budynku nieprawidłowości (naprawę więźby dachowej, wymianę pokrycia dachowego, wykonanie obróbek blacharskich, naprawę murów, remont podłogi na parterze oraz w lokalu nr 1, wykonanie wentylacji w kuchni lokalu nr 1, naprawę podłogi na strychu i innych wymienionych dokładnie w rozstrzygnięciu.
W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego przez w/w Gminę odwołania, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Na wstępie organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie znajduje zastosowanie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przepis ten dotyczy sytuacji, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, a przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli i bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie służy on natomiast usuwaniu nieprawidłowości wynikłych z "samowoli budowlanej", gdyż tę kwestię reguluje art. 50-51 tej ustawy.
Jak wskazał organ, konieczność zastosowania ww. przepisu potwierdziły ustalenia dokonane w toku postępowania, a wskazujące, że w przedmiotowym budynku występują uszkodzenia murów zewnętrznych obiektu, więźby dachowej i pokrycia dachowego, tynków ciągów kominowych w poziomie strychu i elewacji oraz że w stanie awaryjnym są rynny i obróbki blacharskie, stopnie schodów w obiekcie, podłogi w jego poszczególnych pomieszczeniach i brak jest właściwej wentylacji kuchni lokalu nr 1, a przewód wentylacyjny z kuchni lokalu nr 2 jest niewłaściwie wyprowadzony. Oceniając stan budynku organ odwoławczy stwierdził, że obecnie odbiega on od stanu wymaganego, należytego, tj. bez nieprawidłowości pogarszających warunki użytkowe obiektu, które bez ich usunięcia będą postępować i w przyszłości stanowić będą zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w obiekcie czy jego otoczeniu.
W konsekwencji konieczne było nałożenie na właściciela obiektu takich obowiązków, które dadzą pewność, ze ich wykonanie doprowadzi skutecznie i trwale do pożądanego celu, a nie do chwilowej poprawy stanu technicznego obiektu.
W odniesieniu natomiast do podniesionej w odwołaniu kwestii błędnego określenia adresata obowiązku wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, organ drugiej instancji podał, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie administracyjnym panuje zgodność poglądów, iż adresatem tego rodzaju obowiązku może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowalnego. W sprawie bezsporne jest natomiast, że jedynym właścicielem budynku jest Gmina, zatem organ prawidłowo skierował nakaz właśnie do niej.
Odnosząc się do pozostałej argumentacji odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie było konieczności zobowiązania właściciela obiektu do przedłożenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób wyczerpujący odzwierciedla istotne okoliczności, zaś sporządzenie i przedłożenie dodatkowego opracowania technicznego powodowałoby nieuzasadnione dodatkowe koszty dla podmiotu skarżącego.
We wniesionej skardze Gmina [...] zakwestionowała zasadność nałożenia na nią obowiązku przewidzianego w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, wywodząc, że w świetle przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego powinność naprawy i utrzymania części budynku używanych wyłącznie przez najemców obciąża najemców a nie właściciela. Ponadto zarzuciła, że podstawę rozstrzygnięcia powinny stanowić ustalenia organu poczynione na podstawie ekspertyzy technicznej, której nie zlecono w sprawie.
Oddalając skargę – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), określanej dalej jako "p.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podzielił ustalenia i ocenę prawną organu odwoławczego. Wyjaśnił, że decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie jest konieczne badanie przyczyn powstania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. W szczególności nie ma znaczenia okoliczność, że stan ten powstał na skutek samowoli budowlanej, bowiem omawiany tryb nie służy usuwaniu nieprawidłowości wynikłych z "samowoli budowlanej".
Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że ocena organów, co do ziszczenia się przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, była prawidłowa. Ustalenia te zostały oparte na zebranym w toku postępowania materiale dowodowym - w szczególności protokole z okresowej kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego z dnia 6 marca 2014 r., protokole kontroli obiektu budowlanego przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ząbkowicach Śląskich z dnia 17 marca 2014 r. oraz dokumentacji fotograficznej.
Jednocześnie z uwagi na to, że tak zebrane dowody wskazywały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, nie było konieczności nakładania w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego na właściciela obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, zawierającej ocenę stanu technicznego obiektu oraz określającej zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Zdaniem Sądu, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem strony, iż podstawą określenia adresata decyzji powinny być przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150). Jak wyjaśnił Sąd, regulacje zawarte w art. 6b tej ustawy nie są unormowaniami pozwalającymi organom nadzoru budowlanego na nakładanie na najemców jakichkolwiek obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 61 ustawy Prawo budowlane, obowiązki wynikające z tej ustawy mogą być nakładane na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a nie na najemcę. Choć z treści art. 6b ustawy o ochronie praw lokatorów faktycznie wynika, że właściciel budynku, jako wynajmujący, może obciążać najemcę wymienionymi w tym unormowaniu pracami także w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego obciążył nimi samego właściciela, jednakże przepis ten odnosi się jedynie do relacji cywilnej pomiędzy właścicielem a najemcą i nie może być podstawą prawną do działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego bezpośrednio w stosunku do najemcy.
Sąd podkreślił przy tym, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane - wbrew wywodom skargi - odnosząc się do obiektów budowlanych jednocześnie odnosi się do lokali znajdujących się w tych obiektach, gdyż lokal znajdujący się w obiekcie budowlanym jest jego integralną częścią, a nie czymś odrębnym od tego obiektu.
W skardze kasacyjnej skarżąca Gmina [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – poprzez oddalenie skargi i uznanie, że art. 66 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy może stanowić wyłączną materialnoprawną podstawę do nałożenia przez organ administracji obowiązków na stronę postepowania, a sama decyzja organów nadzoru budowlanego w tego rodzaju sprawie nie musi być poprzedzona ekspertyzą budowlaną określającą stan techniczny konkretnego obiektu oraz zawierającą opis czynności naprawczych;
- - art. 6 b ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego poprzez przyjęcie, że skarżącą (jako wynajmującą) obciąża naprawa i konserwacja części wewnętrznych budynku używanych wyłącznie przez najemców, tj. naprawa stolarki okiennej, naprawa podłogi na strychu, wymiana drewnianych stopni schodów, remont podłogi na parterze oraz w lokalu nr 1, wykonanie wentylacji kuchni w lokalu nr 1, wyprowadzenie przewodu wentylacyjnego z kuchni lokalu nr 2 ponad połać dachową;
- - art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowalnego obu instancji, prawidłowo zastosowały powyższy przepis, pomimo iż:
- a) nie wskazano jakie przepisy techniczno-budowalne naruszyła skarżąca i w jakim zakresie ewentualne naruszenia tych przepisów skutkowały, że budynek zlokalizowany w miejscowości [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym;
- b) nie przeprowadzono koniecznych czynności dowodowych, mających na celu rzetelne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym braku ustaleń w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego na podstawie ekspertyzy budowlanej;
- c) nie wskazano jasno zakresu robót budowlanych oraz określenia ich standardów technicznych, które winny zostać dopełnione celem doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z właściwymi przepisami;
- d) objęto zaskarżoną decyzją zakresy robót dotyczących poszczególnych lokali i obejmujących prace, które obciążają poszczególnych najemców, tj. robót wskazanych w przepisie art. 6 b ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego;
- e) przyjęto, że ustalony stan techniczny obiektu "w przyszłości" będzie stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w obiekcie lub jego otoczeniu
- f) uniemożliwiono stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych.
W uzasadnieniu tak skonstruowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reguły i zasady wykładni art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi dla zastosowania tego przepisu konieczne jest ustalenie, w jaki sposób doszło do powstania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. W szczególności należało ustalić, że zły stan techniczny lokalu nr 1 i nr 2 został spowodowany przez zaniechanie najemców, którzy od lat uchylają się od wykonania elementarnych czynności remontowo-konserwacyjnych. Ustalenia te powinny wynikać natomiast z ekspertyzy technicznej.
Jednocześnie strona wskazała, że jej zdaniem istniejące w tych lokalach usterki nie mogą mieć wpływu na konstrukcję całego budynku, a tylko takie nieprawidłowości dają przesłankę do zastosowania przedmiotowego nakazu. Ponadto nie została spełniona również inna przesłanka warunkująca orzeczenie tego nakazu, tj. aby obiekt zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. W przedmiotowej sprawie okoliczności te nie mają miejsca.
Podsumowując, skarżąca kasacyjnie Gmina stwierdziła, że organy nadzoru budowlanego wykorzystały art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane do przymuszenia właściciela budynku do dostosowania parametrów budynku do aktualnie obowiązujących norm wynikających z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skarżącej w istocie powielają zarzuty podnoszone we wcześniejszym odwołaniu i skardze i sprowadzają się, po pierwsze - do zakwestionowania możliwości zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do właściciela budynku w sytuacji gdy korzystają z niego najemcy, a zły stan techniczny dotyczy tych części budynku z których korzystają wyłącznie najemcy, a po drugie - że możliwość skorzystania z dyspozycji tego przepisu jest warunkowana wyłącznie wcześniejszym nałożeniem na właściciela obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej zawierającej ocenę stanu technicznego oraz określającej zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Do każdego z tych zagadnień prawidłowo odniósł się najpierw organ odwoławczy, a następnie Sąd I instancji. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji, analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, że obiekt budowlany, którego właścicielem jest skarżąca jest w nieodpowiednim stanie technicznym.
Okoliczności, będące podstawą tego stwierdzenia, w sposób jednoznaczny zostały ustalone podczas kontroli obiektu i poparte są dokumentacją fotograficzną. Nie znajduje przy tym uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, że decyzja organu wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane musi być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu. Obowiązek taki nie wynika z treści przepisów. Powołane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczenia, w tym wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 530/11, zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji protokoły okresowej kontroli stanu technicznego obiektu oraz kontroli obiektu, a także dokumentacja fotograficzna jednoznacznie dowodziły nieodpowiedniego stanu technicznego. Podkreślenia wymaga, że ustalenia te w istocie nie zostały zakwestionowane.
Próba zbagatelizowania katastrofalnego stanu technicznego budynku (ubytków tynku, uszkodzonych murów, stopni schodów, podłóg uszkodzonych przez gryzonie) posługiwaniem się w treści skargi kasacyjnej słowem "usterki" nie mogła być skuteczna w konfrontacji ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W konsekwencji, wobec jednoznaczności dokonanych i udokumentowanych przez organ nadzoru budowlanego ustaleń, nie można było uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.
Także podstawy materialne skargi kasacyjnej okazały się być chybione. W świetle treści art. 61 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego nie ulega wątpliwości jaki podmiot jest obowiązany do dbania o należyty i właściwy stan budynku. Prawidłowo zarówno orany, jak i Sąd I instancji uznały, że w świetle przepisów Prawa budowlanego nie ma jakichkolwiek podstaw do nakładania obowiązku wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 3 tej ustawy na osobę najemcy. Okoliczność, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego określają, jakie obowiązki w zakresie dbałości o przedmiot najmu obciążają właściciela, a jakie najemcę nie oznacza, że organ nadzoru budowlanego, stosując art. 66 ust. 1 pkt 3 powinien kierować swoje nakazy do najemcy lokalu. Powołana ustawa funkcjonuje w obszarze prawa cywilnego i reguluje kwestie cywilne pomiędzy równorzędnymi podmiotami stosunku cywilnego tj. wynajmującym i najemcą. Obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego, w tym obowiązek właściwego utrzymania obiektu budowlanego, to obowiązki publicznoprawne oparte na relacji obywatel – organ.
W tych okolicznościach, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.