Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 67/19, oddalił skargę M.S. (dalej: Skarżący) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z wewnętrzną infrastrukturą.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lutego 2016 r., w związku ze złożonym zawiadomieniem Skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej: PINB) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy domu jednorodzinnego niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym na działce nr [...] w M., gmina K. W toku postępowania inwestorzy przedłożyli w siedzibie PINB w Powiecie W. pismo wyjaśniające w tej sprawie, a następnie złożyli kserokopie projektu budowlanego zamiennego więźby dachowej, który nie został zatwierdzony przez Starostę W. Organ [...] marca 2016 r. przeprowadził oględziny, w których toku ustalił, że W trakcie budowy dokonana została zmiana od zatwierdzonego projektu budowlanego polegająca na zmniejszeniu kubatury budynku przez rozdzielenie połaci dachowej na dwie niezależne połacie od strony północno-zachodniej i związane z tym pomniejszenie pomieszczenia znajdujące się nad garażem oraz dokonano zmiany ilości, wielkości oraz usytuowania okien w elewacjach.
W związku ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ postanowieniem nr [...] z [...] marca 2016 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku wniesionej skargi na to postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. po cofnięciu skargi przez Skarżącego umorzył postępowanie sądowe.
Następnie PINB decyzją nr [...] z [...] maja 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego w terminie do [...] sierpnia 2016 r. WINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] marca 2017 r. dokonano pomiaru poziomu posadowienia parteru oraz wysokości budynku. Ustalono, że poziom posadowienia parteru będzie wynosić 127,505 m n.p.m., wobec projektowanego 127,5 m n.p.m. Wysokość budynku mierzona podczas oględzin wniosła 9,11 m. Wobec powyższego PINB postanowieniem nr [...] z [...] maja 2017 r. wstrzymał roboty budowlane.
Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2017 r. PINB nałożył na inwestorów w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji, obowiązek sporządzenia i przedstawienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych budynku.
Postanowieniem nr [...] z [...] września 2017 r. WINB po rozpatrzeniu zażalenia inwestora na postanowienie z [...] maja 2017 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując, że podczas realizacji budynku dokonano zmian uważanych za istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym.
Na to postanowienie inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której kwestionował rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego ze względu na niewyjaśnienie istotnych zagadnień w sprawie, przyjęcie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie przepisów związanych z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, a także nieuwzględnienie oceny projektanta, co do nieistotności odstępstw. Skarga została uwzględniona przez WSA we Wrocławiu, który wyrokiem z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 732/17 uchylił zaskarżone postanowienie organu II instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Wyrok ten stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.
Decyzją nr [...] z [...] września 2017 r. WINB po rozpatrzeniu odwołania Inwestora na decyzję z [...] czerwca 2017 r. utrzymał rozstrzygnięcie w mocy, potwierdzając, że poziom posadowienia budynku jest wyższy od planowanego, a budynek został podwyższony o 0,48 m, co stanowi 5,5 % projektowanej wysokości.
Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 733/17 uchylił decyzję w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Również ten wyrok ten stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez którąkolwiek ze stron.
W związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu WINB postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2018 r. nałożył na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia oględzin budynku mieszkalnego jednorodzinnego na okoliczność ustalenia rzeczywistej wysokości budynku i kwalifikacji jej jako istotne odstępstwo. W wyniku przeprowadzenia oględzin dokonano pomiaru wysokości wewnątrz budynku taśmą mierniczą w oparciu o rysunek projektu budowlanego. Otrzymano wysokość mierzoną od górnego styku krokwi dachowej do izolacji przeciwwilgociowej poziomej, która wynosi 8,69 m. Następnie zsumowano wymiary podane na rysunku, w wyniku czego otrzymano wysokość 8,69 m stwierdzając, że ta wysokość jest tożsama z wysokością znajdującą się w zatwierdzonym projekcie budowlanym z maja 2014 r.
W wyniku powyższych ustaleń nr [...] z [...] listopada 2018 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.
W skardze na powyższe postanowienie Skarżący podniósł, że zostało ono wydane na podstawie pomiarów przeprowadzonych niezgodnie z przepisami prawa.
Przywołanym na wstępie wyrokiem z 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 67/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., dalej: P.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uzupełniły postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wytycznych przez sąd i dokonały prawidłowego obmiaru budynku, kierując się wytycznymi sądu. Sąd zaznaczył przy tym, że wydane wcześniej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie określały sposobu, w jaki ma być dokonany pomiar budynku. Wyjaśnił, że w obowiązujących przepisach pomiar wysokości budynku ma na celu ustalenie czy jest to budynek niski, średniowysoki, wysoki czy wysokościowy, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie chodziło o udzielenie ustalenie czy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, w związku z czym należało porównać projektowaną i zatwierdzoną wysokość budynku i jego rzeczywistą wysokość. W związku z niestwierdzeniem zwiększenia wysokości o ponad 2% pierwotnej wartości, braku zmiany obszaru oddziaływania zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu należało uznać za nieistotne.
Jednocześnie zmniejszenie kubatury budynku o 57 m3 nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle przywołanego wcześniej punktu artykułu, gdyż nie prowadzi do jednoczesnego spełnienia wszystkich przesłanek uznania odstępstwa za istotne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.S. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo Skarżący wniósł o wydanie orzeczenia bez przeprowadzania rozprawy.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:
- 1) naruszenie prawa materialnego – § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm., dalej Prawo budowlane) przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przepis dotyczący sposobu mierzenia wysokości budynków, nie ma zastosowania do mierzenia wysokości budynku w celu ustalenia jego wysokości na potrzeby oceny czy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy prawnej, na której podstawie Sąd stwierdził, że pomiar wysokości budynku dokonany "wewnątrz budynku od górnego styku krokwi dachowej do izolacji przeciwwilgociowej poziomej" jest prawidłowy tj. miarodajny dla ustalenia, że nie doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego a w konsekwencji do ustalenia, że skarga jest bezzasadna;
- 3) naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 153 P.p.s.a. polegające na przyjęciu, że dokonanie ponownego pomiaru wysokości budynku w sposób odmienny niż nakazuje to § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i bez wskazania podstawy prawnej właściwej dla mierzenia wysokości budynku, jest zgodne ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w sprawie II SA/Wr 732/17, gdyż skoro "sąd nie wskazał w wyroku, że właśnie w taki sposób obmiar ma być wykonany", to tym samym oznacza to dowolność sposobu obmiaru, bez konieczności stosowania się do obowiązujących przepisów prawa w tym przedmiocie, która to okoliczność ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł, że żaden przepis prawa nie ogranicza stosowania rozporządzenia w sprawie warunków w zakresie, w jakim przyjął to Sąd. Brak jest też uzasadnienia dla przyjęcia innej metodologii liczenia wysokości budynku na etapie pozwolenia na budowę niż wskazana w rozporządzeniu w sprawie warunków. Skarżący podkreślił, że dopiero ustalenie w ten sam sposób wysokości rzeczywistej i wskazanej w pozwoleniu na budowę pozwoli ustalić czy doszło do istotnego czy nieistotnego odstępstwa od projektu. Podniósł, że brak wskazania podstawy prawnej działania organu nie pozwala na ustalenie prawidłowości pomiaru, odchylenia od projektu oraz stopnia istotności ewentualnego odchylenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uczestniczka postępowania T.L. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Strona skarżąca kasacyjnie wniosła nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez wyznaczania rozprawy, a strona przeciwna się temu nie sprzeciwiła, w związku z czym przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Dalej wskazać należy, iż w świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a. zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.
Przechodząc do rozpoznania zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3 wskazać należy, iż wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Wskazania te są zatem następstwem dokonanej przez sąd oceny prawnej oraz poczynionych przez sąd ustaleń co do stanu faktycznego sprawy.
Dalej wskazać należy, iż w pojęciu "oceny prawnej" w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. mieści się tylko to stanowisko sądu na temat znaczenia przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, które zostało zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia rozważań.
Stanowisko to należy uzasadnić tym, że związanie sądu oceną prawną zawartą w innym orzeczeniu stanowi ingerencję w konstytucyjną zasadę niezawisłości sędziowskiej (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Niezawisłość sędziowska podlega szczególnej ochronie, co oznacza, że wyjątki od niej zawarte w przepisie szczególnym muszą być objęte wykładnią restryktywną (por. wyroki NSA z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 781/17 oraz z 11 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 674/18 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).
Inaczej rzecz ujmując wiążącej oceny prawnej nie można domniemywać – powinna ona wprost i jednoznacznie wynikać z motywów prawomocnego orzeczenia sądu (por. wyroki NSA z 28 września 2006 r., I OSK 1109/05 oraz z 6 sierpnia 2019 r., sygn. I OSK 2295/17, postanowienie NSA z 31 marca 2015 r., sygn. II OSK 641/15 –wszystkie dostępne w CBOSA).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż WSA we Wrocławiu wyrokując w dniu 15 lutego 2018 r. w sprawie, sygn. II SA/Wr 732/17 jednoznacznie określił, iż istotną prawnie okolicznością faktyczną, która musi być ustalona w sprawie jest ustalenia, czy inwestor w sposób istotny odstąpił od warunków zakreślonych w pozwoleniu na budowę, w tym w szczególności czy faktycznie wysokość budynku kwalifikuje się jako istotne odstępstwo o jakim mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego oraz wskazał, iż czynione w tym zakresie ustalenia muszą być dokonywane w sposób przekonywujący i wyczerpujący reguły procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim wskazanych przez Sąd przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i stwierdził, iż zarówno PINB jak i WINB wskazanym zasadom procesowym nie sprostały, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Jednocześnie w wyroku tym WSA we Wrocławiu w ogóle nie zajął stanowiska co do konieczności stosowania w sprawie regulacji § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Odnosząc powyższe do argumentacji podnoszonej w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, iż skoro wiążącej oceny prawnej nie można domniemywać i musi ona wynikać wprost z treści prawomocnego wyroku i jego uzasadnienia, to nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, iż dokonanie pomiaru wysokości budynku w sposób odmienny niż nakazuje to § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i bez wskazania podstawy prawnej właściwej dla mierzenia wysokości budynku, stanowiło uchybienie wytycznym co do dalszego postępowania wyrażonym w sprawie II SA/Wr 732/17, a więc naruszało art. 153 P.p.s.a.
Całość argumentacji skarżącego kasacyjnie dotyczącej tego zarzutu wskazuje bowiem właśnie na to, iż z wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Wr 732/17, z którymi organ powinien uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w tym wyroku oraz poczynić ustalenia istotne z punktu widzenia charakteru odstępstw jakie miały miejsce w związku z realizacją przedmiotowego obiektu budowlanego, w tym przeprowadzić wnikliwe i właściwie udokumentowane postępowanie dowodowe, wyprowadza on domniemanie, iż w wyroku tym nakazano stosować przy ustalaniu czy nie doszło do zmiany charakterystycznego parametru w postaci wysokości budynku definicję legalną pojęcia wysokości budynku przyjętą w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Podkreślić przy tym należy, iż dostrzegany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fakt, iż WSA we Wrocławiu w wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Wr 732/17 nie wskazał jako znajdującego zastosowanie w sprawie konkretnego przepisu jednoznacznie i samoistnie przesądza o tym, iż brak zastosowania tegoż przepisu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może stanowić o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. i to nie zależnie od tego, czy pogląd kasatora o konieczności jego zastosowania jest prawidłowy, czy też błędny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 2 wskazać należy, iż on także nie okazał się skuteczny.
Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSA i wsa 2012/6/101).
Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny normy wynikającej z art. 141 § 4 P.p.s.a. zaistnieje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd wydając zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17, dostępny w CBOSA).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że cyt. "w rozpoznawanej sprawie chodziło o udzielenie odpowiedzi na pytanie czy inwestor dopuścił się istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Aby to zbadać należało porównać projektowaną i zatwierdzoną wysokość budynku i jego rzeczywistą wysokość. Temu obowiązkowi organy, ponownie rozpoznając sprawę sprostały. Organ drugiej instancji, wykorzystując prawidłowo możliwości procesowe, jakie daje art. 136 § 1 K.p.a., nałożył na organ pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia we wskazanym terminie obowiązek przeprowadzenia oględzin budynku. Metodologia obmiaru budynku została w sposób czytelny i nie budzący wątpliwości wskazana w protokole oględzin z dnia [...] lipca 2018 r. oraz dołączonych do tego dokumentu zdjęć, obrazujących sposób pomiaru budynku."
Treść uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje na przesłanki rozstrzygnięcia jakimi kierował się Sąd i pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej tego orzeczenia.
W szczególności wynika z niego, iż Sąd zaaprobował ustalenia faktyczne czynione przez organy i ocenił, że przy ich dokonywaniu nie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej regulujących przebieg postępowania dowodowego.
W szczególności z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, iż nie zakwestionował on przydatności dowodów przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, w tym oględzin przedmiotowego budynku połączonych z dokonaniem pomiarów jego wysokości zewnętrznej oraz porównania tak uzyskanej faktycznej wielkości tego parametru obiektu z zapisami znajdującymi się zatwierdzonym projekcie budowlanym.
Odnosząc się do argumentacji podnoszonej w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż ustalenie jaka jest faktyczna wysokość budynku oraz czy wysokość ta nie jest różna, a jeśli tak to w jakim procencie, od wysokości przyjętej w zatwierdzonym projekcie budowlanym jest elementem czynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Przepisami regulującymi czynienie ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym, w tym prowadzonym przed organami nadzoru budowlanego, są zaś, co do zasady przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, iż prawidłowość tych ustaleń jest weryfikowana właśnie poprzez badanie, czy zostały one poczynione zgodnie z przepisami K.p.a., względnie innych regulacji procesowych o ile dla danego zagadnienia są one przewidziane w przepisach odrębnych.
W tym zakresie Sąd I instancji dokonał badania zaskarżonego postanowienia, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazując, iż organy obu instancji prawidłowo uzupełniły postępowanie dowodowe w zakresie wskazanym w wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku sygn. II SA/Wr 732/17, w tym dokonały pomiaru wysokości wewnątrz budynku, obliczono wysokość mierzoną od górnego styku krokwi dachowej do izolacji przeciwwilgociowej i porównano to z wymiarami wynikającymi z rysunku nr K03 z projektu budowlanego. Sąd I instancji nie powołał wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów K.p.a. regulujących prowadzenie postępowania dowodowego, ale nie można tego uznać za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, skoro odwołał się wprost do ocen i wytycznych zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 15 lutego 2018 r., sygn. II SA/Wr 732/17, w których regulacje te zostały wskazane.
Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, iż zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej dotyczących przyjętych przez organy ustaleń faktycznych nie zgłoszono także w skierowanej do Sądu I instancji skardze.
Podkreślić nadto należy, iż o naruszeniu przez Sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. nie przesądza zarówno to, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z poglądami prawnymi oraz argumentacją Sądu, jak i nawet obiektywna nietrafność rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazuje jedynie na niezbędne elementy uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, a więc ma charakter ściśle procesowy i nie można dopatrywać się jego naruszenia w przedstawieniu błędnego poglądu prawnego, czy też wadliwej ocenie sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji. Jak wskazuje się w utrwalonym orzecznictwie Naczelengo Sądu Administracyjnego w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyroki NSA z 27 września 2017 r., I OSK 2535/16; z 17 września 2018 r., II OSK 3343/17; z 27 marca 2019 r., II OSK 1046/17 - wszystkie dostępne w CBOSA).
Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzić należy, iż także on nie zasługiwał na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem, ale i wyjaśnienie, na czym polegała błędna interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, i jakie jest prawidłowe znaczenie tych przepisów – por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., FSK 208/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 55).
Wymogom powyższym autor skargi kasacyjnej nie sprostał odnośnie wskazanego jako wzorzec kontroli art. 36a ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, albowiem, tak z zarzutu kasacyjnego, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym polegała błędna interpretacja tego przepisu oraz przede wszystkim jakie jest prawidłowe jego znaczenie.
Inaczej rzecz ujmując mimo, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 36a ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię, to jednocześnie nie wskazano, na czym polegała wadliwość w odkodowaniu przez WSA we Wrocławiu z powyższego przepisu, treści ujętych w nim norm prawnych oraz w jaki sposób przepis ten winien być rozumiany.
Nietrafny okazał się natomiast zasadniczy zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Przypomnieć należy, iż zgodnie z tym przepisem wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi.
Z treści powyższej regulacji w sposób jednoznaczny wynika zakres w jakim znajduje ona zastosowanie, to jest, iż definiuje on wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia.
Powyższe sformułowanie oznacza, iż sformułowana w tym przepisie definicja legalna wysokości budynku będzie musiała zostać obligatoryjnie zastosowana, w tego rodzaju postępowaniach administracyjnych, w których przedmiotem badania organu będzie zgodność określonych rozwiązań z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. To jest na przykład przy wydawaniu pozwolenia na budowę, czy też w innych postępowaniach, w których istotnym prawnie jest ustalenie, czy dany, istniejący obiekt nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.
A contrario wynika z tego, iż zawarta w tym przepisie definicja legalna nie będzie znajdowała zastosowania w innych niż wskazane wyżej przypadkach, w tym na przykład w postępowaniu, którego przedmiotem jest zweryfikowanie czy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Istotą postępowania, którego przedmiotem jest zweryfikowanie czy doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest bowiem porównanie zrealizowanego obiektu z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, a nie ponowna weryfikacja zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym ustalenie czy w zatwierdzonym projekcie budowlanym prawidłowo (to jest zgodnie z definicją legalną określoną w § 6 rozporządzenia) określono wysokość budynku, skutkującą przypisaniem temu budynkowi konieczności spełnienia odpowiednich, wynikających z rozporządzenia wymagań.
Inaczej rzecz ujmując przy ustalaniu czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, w zakresie wysokości obiektu budowlanego, znaczenie ma wyłącznie porównanie tego parametru faktycznie wzniesionego obiektu budowlanego z zatwierdzonym projektem, a nie ustalenie jaka jest wysokość tego budynku służąca do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia wykonawczego o jakiej mowa w § 6 tego rozporządzenia.
Powyższe oczywiście nie wyklucza tego, iż pomiarowi i następnie porównaniu podlegać będzie wysokość obiektu odpowiadająca definicji z § 6 rozporządzenia, ale będzie to wynikać nie z obowiązku stosowania § 6 rozporządzenia w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia zaistnienia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, lecz jedynie z faktu takiego właśnie sposobu ustalenia wielkości tego parametru w projekcie budowlanym.
Co za tym idzie o tym, czy pomiar wysokości budynku, na potrzeby zweryfikowania czy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, został przeprowadzony prawidłowo, przesądza nie zgodność tego pomiaru z § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, lecz zestawienie sposobu dokonywanych pomiarów, w tym przede wszystkim ich miejsca, z zatwierdzonym projektem budowlanym, pozwalające na stwierdzenie, czy parametr faktycznej wysokości budynku nie jest większy niż 102 % wielkości tego parametru przyjętej w zatwierdzonym projekcie.
W realiach kontrolowanej sprawy powyższe oznacza, iż bez znaczenia prawnego pozostaje okoliczność, czy dokonany pomiar wysokości odpowiadał treści § 6 rozporządzenia, w sytuacji gdy wynik przeprowadzonego pomiaru zestawiono z rysunkiem z zatwierdzonej dokumentacji projektowej wykazującym wysokość obiektu od powierzchni dolnej kondygnacji do najwyższego punktu połączenia krokwi stropowych, a więc w sposób odpowiadający dokonanemu pomiarowi wzniesionego obiektu.
Jednocześnie podkreślić należy, iż skoro jak wyjaśniono już powyżej stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a., przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej, to jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że sąd I instancji wadliwie skontrolował te ustalenia, to powinien zakwestionować to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i 77 § 1 (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a nie w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, czy też naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. lub art. 153 P.p.s.a.
Brak zgłoszenia w skardze kasacyjnej odpowiednich zarzutów o charakterze procesowym dotyczących prawidłowości ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, a zaaprobowanych przez Sąd I instancji, uniemożliwił zaś Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) zweryfikowanie stanowiska zajętego w tym zakresie w zaskarżonym wyroku, w tym przede wszystkim oceny, iż prawidłowe jest ustalenie faktyczne organów, iż wysokość budynku faktycznie wzniesionego ustalona w toku jego oględzin odpowiada wysokości przyjętej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, odnoszonej tylko do jednego, konkretnego rysunku obiektu dotyczącego jego elementów konstrukcyjnych.
Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku uczestniczki postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, albowiem stosownie do treści art. 204 pkt 1 P.p.s.a w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę (sytuacja jak w sprawie niniejszej), strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. A zatem wniosek uczestniczki postępowania zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwagi na brak podstawy prawnej nie mógł zostać uwzględniony.