Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 860/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Prezydent [...][ W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] znak: [...] orzekł o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem, planowanej na części działek nr [...], [...], [...] i nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. S., na terenie dzielnicy W. [...].
Wnioskiem z 18 września 2013 r. Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W. zwróciła się do Prezydenta [...] W. o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją podając jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Prezydent [...] W. postanowieniem z [...] września 2014r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowo – wyjaśniające wykazało nie zaistnienie przesłanek do poszerzenia kręgu stron postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2013r. nr [...], ponieważ nieruchomość stanowiąca własność wnioskodawcy nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której w/w decyzją ustalone zostały warunki zabudowy, a ponadto wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego.
Postanowieniem z [...] stycznia 2015r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] września 2014r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] W. nr [...] z [...] kwietnia 2013r. znak: [...] o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu i wjazdem planowanej na części działek nr [...], [...], [...] i nr [...] w obrębie [...], położonych przy ulicy S. na terenie dzielnicy W. [...] W. na podstawie art.138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO w W. z [...] stycznia 2015 r. uchylające postanowienie Prezydenta [...] W. z [...] września 2014 r. nr [...] i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wydane w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego decyzją o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu nr [...].
Stosownie do treści art. 149 kpa złożenie podania o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które winno zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania – art. 149 § 1 i 3 kpa. Przepis art. 149 § 2 kpa mówi, że postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie zaś do art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w w/w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a zgodnie z § 2 termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ustawodawca przewidział, że stwierdzenie jednej z podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 §1 i art. 145a kpa może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania wstępnego w trybie art. 149 § 1 i 2 kpa, przy czym jedną z podstaw wznowienia jest przesłanka dotycząca braku udziału przez stronę w postępowaniu, bez własnej winy.
We wstępnej fazie tego postępowania, obejmującej badanie dopuszczalności wznowienia, organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został dochowany termin do jego złożenia. Formalną przesłankę o charakterze podmiotowym uzasadniającą wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, stanowi wniesienie podania przez podmiot, który nie był stroną postępowania zakończonego decyzja ostateczną. Stroną we wznowionym postępowaniu może być osoba, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, którego dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 kpa. Aby móc rozważyć, czy wnioskującemu o wszczęcie postępowania wznowieniowego przysługuje przymiot strony uwarunkowany interesem prawnym, konieczne jest dokonanie analizy istnienia tego interesu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego, co implikuje konieczność podjęcia postępowania wznowieniowego, bowiem kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości rozważania tej kwestii poza postępowaniem administracyjnym.
Wyjątki mogą dotyczyć sytuacji oczywistych, w stanach faktycznych, w których zasadność wszczęcia postępowania nie jest uwarunkowana analizą, czy istnieją przesłanki do jego wszczęcia. Do odmowy wznowienia dochodzi wówczas, gdy bezsprzecznie można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych następuje w przypadkach, gdy jednoznacznie i niewątpliwie wiadomo, że podmiot składający podanie nie może być uznany za stronę postępowania i nie trzeba w tym zakresie prowadzić postępowania wyjaśniającego. Tylko gdy z treści wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw wznowienia, że wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy kwestie te wymagają przedsięwzięcia czynności wyjaśniających, organ musi wznowić postępowanie i prowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy, co można wywodzić z art. 149 § 2 kpa.
Sąd wskazał, że stwierdzenie, po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa – odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na niepotwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej.
Przedstawiony wyżej sposób interpretacji relewantnych przepisów uszedł uwadze organowi I instancji. Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzające konieczność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy naruszyło bowiem przepisy postępowania w sposób istotny, gdyż opiera się na argumentach wykraczających poza dopuszczalny na podstawie art. 149 § 3 kpa zakres orzekania.
Odnosząc się do zarzutów skargi nie zasługują one na uwzględnienie i nie zmieniają zaprezentowanej wyżej oceny.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego w myśl art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. art. 149 § 1- 3 k.p.a., art. 151 § 1 pkt 1) k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. poprzez przyjęcie, iż ocena tego, czy podmiot wnoszący podanie o wznowienie należy uznać za stronę w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) powinna opierać się wyłącznie o treść oświadczeń zawartych we wniosku,
- 2) naruszenie prawa materialnego w myśl art. 174 pkt 1) p.p.s.a., tj. art. 7 i 77 oraz art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organ I instancji – Prezydent [...] W. rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia czy Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w ogóle przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej nr [...]z dnia [...] kwietnia 2013r. o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji przy ul. S. w W.
- 3) naruszenie przepisów postępowania w myśl art. 174 pkt 2) p.p.s.a., które miało wpływa na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 3 p.p.s.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, albowiem z treści uzasadnienia wynika, iż przy rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji poddał ocenie zarzuty ze skargi [...] Sp. z o.o. wniesionej w innej sprawie, tj. IV SA/Wa 858/15.
Stosownie do powyższych zarzutów wnosiła o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;
- 2) przyznanie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 149 § 1 - 3, art. 151 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Powołane przepisy art. 149 § 1 - 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego regulują tryb postępowania w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, przesłankę wznowienia postępowania oraz formę zakończenia postępowania. W zaskarżonym wyroku Sąd zastosował wykładnię powołanych przepisów zgodnie z przyjętymi standardami konstytucyjnymi, a zwłaszcza konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z zasadą demokratycznego państwa prawnego jednostka powołująca się na interes prawny ma prawo do obrony na drodze prawa, a zatem na drodze regulowanej przepisami prawa, w której ma zagwarantowane prawo wysłuchania.
Prawo do wysłuchania jest podstawowym standardem przyjętym w przepisach unijnego prawa. Naruszenie tego standardu jest prowadzeniem ustalenia stanu faktycznego bez zapewnienia czynnego udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego jednostki powołującej się na przysługujący w sprawie interes prawny. Wydanie, na podstawie art. 149 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia o odmowie wznowienia postępowania dopuszczalne jest tylko w razie gdy nie zachodzi konieczność czynności postępowania wyjaśniającego. W sprawie nie można uznać za zasadne stanowisko odmawiające wnioskodawcy wznowienia postępowania ze względu na to, że nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji, dla której Prezydent [...] W. decyzją z [...] kwietnia 2013r. nr [...] ustalił warunki zabudowy. Ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) nie ogranicza interesu prawnego od zasięgu oddziaływania inwestycji, a jedną z wartości jest zachowanie ochrony prawa własności (art. 6 pkt 2 tej ustawy) oraz zasady " dobrego sąsiedztwa" (art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).
Ustalenie, czy w sprawie wnioskodawca powołujący się na ochronę interesu prawnego i konsekwentnie naruszenie jego prawa do czynnego udziału w postępowaniu w sprawie może nastąpić tylko w toku wszczętego w sprawie postępowania w sprawie wznowienia. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 3 i art. 151 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania wyliczona w art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić tylko w toku wznowionego postępowania. Przesądza o tym expressis verbis art. 149 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 138 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenie poza zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu wnioskodawcy powołującego się na interes prawny stanowi kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania. Uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu podważa prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Nie daje zatem pełnej podstawy do oceny, czy okoliczność faktyczna została udowodniona. Brak czynności postępowania wyjaśniającego z udziałem jednostki powołującej się na interes prawny w sprawie uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, a konieczność wyjaśnienia, czy jednostce przysługuje interes prawny ma istotny wpływ na wynik sprawy, przez otworzenie ponownie rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 i art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie faktów znanych Sądowi z urzędu nie stanowi naruszenia przepisów prawa mającego wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza wynikające z powiązania rozpoznawanych spraw sądowoadministracyjnych.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.