Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 401/10, po rozpoznaniu skargi E. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.; w pkt II zasądził od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz E. S. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 25 listopada 2009 r. M. J. zwróciła się o zbadanie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce przy ul. [...] w P. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) odmówił wstrzymania prowadzenia robót budowlanych przy realizacji Zakładu [...] na działkach nr ewid. [...] i [...] w P. przy ul. [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin w dniu 22 grudnia 2009 r. stwierdzono, że teren budowy jest ogrodzony i oznakowany, a prace prowadzone są na podstawie udzielonego decyzją z dnia [...] września 2009 r. przez Starostę Puławskiego pozwolenia na budowę. W dniu oględzin wykonano ławy fundamentowe i ściany zewnętrzne piwnic do poziomu wieńca parteru. Głębokość wykopu wynosi ok. 1,5 m, a jego odległość wynosi odpowiednio: od ogrodzenia działki nr [...] – ok. 2,30 m, od ogrodzenia działki nr [...] – ok. 1,70 m. Wysokość ścian piwnic mierzona od wierzchu ław fundamentowych wynosi ok. 2,85 m. W oparciu o powyższe ustalenia organ wskazał, iż w dniu oględzin nie stwierdzono, aby inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie organ przywołując treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, iż żadna z przesłanek warunkujących wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych nie zachodzi.
Odwołanie do Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. wniosła E. S. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] stycznia 2010 r., podzielając jego pogląd prawny i ustalenia faktyczne.
W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, iż w sprawie brak podstaw do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ roboty te prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi, mienia czy środowiska. Nie stwierdzono również istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach – usytuowanie i wymiary realizowanego obiektu nie odbiegają od projektowanych. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, między innymi, że zarzuty dotyczące wydanego pozwolenia na budowę nie mogą być rozpatrzone, gdyż organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym do badania zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Na powyższą decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 401/10, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z dnia [...] stycznia 2010 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie podstawę matrialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Z treści przytoczonego przepisu wynika, iż przesłanką wstrzymania jest istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę.
Sąd podkreślił, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstąpienia od warunków pozwolenia, używając jednak takiego sformułowania dopuścił, iż mogą w czasie realizacji inwestycji nastąpić odstępstwa niemające takiego charakteru czyli nieistotne, z którymi prawo budowlane nie wiąże żadnych skutków. Ocenę w tym zakresie pozostawił organowi administracyjnemu, który rozstrzyga o stopniu odstępstwa od pozwolenia na budowę na zasadzie swobodnego uznania, które winno być szczegółowo umotywowane.
W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu organy nie ustalały stanu faktycznego w zakreślonym wyżej zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że odstępstwa od pozwolenia na budowę zaistniały lecz nie były one "istotne". Niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania i stanowi podstawę do uchylenia prze sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że organy naruszyły zasady wynikające z art. 7, 77 k.p.a. Sąd wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę, rzeczą organów będzie zbadać (dokonać ustaleń) i ocenić czy nastąpiły, a jeżeli tak to jakie odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i ocenić czy zachodzą przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W szczególności należy zbadać i wyjaśnić czy odstępstwa mają charakter istotny.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 października 2010 r. wnieśli J. P. i T. P. oraz Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36a ust. 5 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że z uwagi na brak definicji pojęcia "odstępstwa istotne" organ nadzoru budowlanego winien na zasadzie swobodnego uznania dokonać kwalifikacji tych odstępstw, w skutek czego organ będzie uprawniony do merytorycznej oceny zakresu zmian i ewentualnie zastosowania procedury przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego, a w szczególności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, bądź uchylenie wyroku i oddalenie skargi.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne (pisma z dnia 25 stycznia 2011 r.) E. S. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skargi kasacyjne nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
W obu wniesionych skargach kasacyjnych podnosi się ten sam zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36a ust. 5 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że z uwagi na brak definicji "odstępstw istotnych" organ nadzoru budowlanego powinien na zasadzie swobodnego uznania dokonać kwalifikacji odstępstw i w oparciu o te ustalenia zadecydować o zastosowaniu procedury przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego.
W świetle zaskarżonego rozstrzygnięcia i uzasadnienia wyroku, tak sformułowany zarzut w skargach kasacyjnych należy uznać za trafny.
Nie jest bowiem prawdą, że w oparciu o przepisy Prawa budowlanego nie można określić co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zostało sformułowane jako prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". Pomimo pewnych różnic redakcyjnych pomiędzy brzmieniem art. 36a i art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy przyjąć, że oba przepisy dotyczą tej samej kwestii istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Z brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego można wywnioskować, co należy rozumieć pod pojęciem "istotnego odstąpienia", o którym mowa w ust. 1 ww. przepisu i w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (A. Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 358-359).
Jak wynika z przedstawionych akt sprawy w tym protokołów oględzin i kontroli przeprowadzonej na budowie przez Państwową Inspekcję Pracy oraz z decyzji organu pierwszej instancji i zaskarżonej decyzji nie wynika, aby roboty budowlane były prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, co mogłoby stanowić podstawę do wstrzymania robot budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z omawianych materiałów nie wynika też, aby miało miejsce nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W wydanych decyzjach w tej sprawie organy też jednoznacznie wykluczyły, aby istniały inne podstawy do wstrzymania robót budowlanych w oparciu o inne przesłanki wymienione w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Nie wiadomo wiec na jakiej podstawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjmuje się, niejako na drodze domniemania, że skoro nie było istotnych odstępstw to były nieistotne odstępstwa lecz organy nie ustaliły stanu faktycznego w tym zakresie. Są to całkowicie bezpodstawne stwierdzenia nieznajdujące żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym, naruszające art. 133 § 1 p.p.s.a. Tak samo gołosłowne i bez wskazania konkretów są dalsze stwierdzenia Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia", nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i naruszono zasady wynikające z art. 7, 77 k.p.a. W świetle powyższych stwierdzeń należy podkreślić, że organy nie odnotowały na przedmiotowej budowie żadnych odstępstw istotnych, ani nieistotnych w związku z czym brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w oparciu o którąkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
Należy też w związku z odmową wstrzymania robót budowlanych sięgnąć do argumentacji M. J. i E. S. zawartej w ich pismach z dnia: 25 listopada 2009 r., 14 grudnia 2009 r. i 20 marca 2010 r., żeby stwierdzić, że nie dają one podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem wynika z tej korespondencji, iż osoby te są przeciwne budowie prowadzonej przez J. i T. P. i co do zasady kwestionują wydaną w dniu [...] września 2009 r. decyzję o pozwoleniu na budowę. Potwierdza to również argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z 25 stycznia 2011 r.).
W związku z powyższym należy wyjaśnić, ze ww. decyzja o pozwoleniu na budowę podlega ochronie jako decyzja ostateczna i zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych, a nie w drodze postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego.
Z akt sprawy, a w szczególności z protokołów oględzin nie wynika, aby E. S. zgłaszała odstępstwa polegające na innej szerokości budynku i innej odległości od granicy działki, tak jak to zapisano w protokole rozprawy. Natomiast jak wynika z akt sprawy, Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. na podstawie art. 136 i 123 k.p.a. zlecił z urzędu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Puławach, przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, poprzez między innymi "dokonanie pomiarów długości i szerokości realizowanego obiektu, jego odległości od granicy działek sąsiednich (...)", co zostało wykonane i nie stwierdzono żadnych odstępstw w tym zakresie (patrz protokół oględzin z dnia [...] kwietnia 2010 r. wraz z załącznikami k. 40-43).
Natomiast E. S. była przeciwna wykonywaniu takich pomiarów, gdyż żadna ze stron nie podnosiła zarzutów w tym zakresie, jak wynika z pisma z dnia 12 kwietnia 2010 r. (k. 39); uznała to za temat zastępczy. Również sprawa podniesienia gruntu o ok. 50 cm, co podał do protokołu rozprawy W. S., nie była wcześniej podnoszona przez strony, gdyż nie wynika to z akt sprawy.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego podniesione w skargach kasacyjnych, kwalifikują sprawę do rozpoznania w oparciu o art. 188 p.p.s.a., jednak w tym przypadku jest to niemożliwe bowiem Sąd pierwszej instancji przyjął bezpodstawnie, że organy nie ustaliły stanu faktycznego w sprawie w związku z czym nie dokonał kontroli zaskarżonego aktu uznając, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd powinien rozważyć, czy w niniejszej sprawie odmawiając wstrzymania robót budowlanych prawidłowo zrobiono to w drodze decyzji, a nie postanowienia, mając na uwadze przepisy art. 104 i 123 k.p.a. Czym nie należało w tym przypadku, skoro nie było podstaw do wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, umorzyć tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Niezależnie jednak od tego, czy właściwym aktem było tu postanowienie, czy też decyzja, nie stanowi to naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.