Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 521/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Powiatu R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd Wojewódzki wskazał, że przepisy k.p.a. stanowią, iż odwołanie może pochodzić tylko od strony. Jeżeli strona jest osobą prawną lub inną jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, to odwołanie ma być wniesione przez organ, który jest należycie reprezentowany. W sprawie ze skargi Powiatu R. odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] [...] wniósł zarząd tej jednostki. Zatem stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.) odwołanie to powinno być podpisane przez starostę. Znajdujące się w aktach niniejszej sprawy odwołanie podpisane jest przez Przewodniczącego Zarządu Powiatu R.. Pomimo, że SKO w R. braku polegającego na niewłaściwym oznaczeniu organu reprezentującego Powiat nie usunęło i rozpoznało odwołanie to Sąd I instancji uznał, że takie działanie nie narusza prawa w sposób mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i uznał samo odwołanie za spełniające określone prawem wymagania. Skarżona decyzja zapadła w postępowaniu, które mogło być skutecznie wszczęte. Sąd wskazał dalej, że nie można zgodzić się z poglądem, iż organy orzekające o opłacie z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] na skutek uchwalenia planu miejscowego naruszyły przepisy postępowania, pozbawiając Powiat R. możliwości uczestniczenia w toczącym się postępowaniu oraz nie wyjaśniając sprawy w dostateczny sposób, zwłaszcza nie prowadząc w sprawie rozprawy. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca uczestniczyła w postępowaniu będąc powiadamiana o kolejnych czynnościach podejmowanych przez Prezydenta Miasta R.. Stwierdzono dalej, że zarzut niewłaściwego określenia obszaru działki objętej planem może być uznany za zasadny, jednak tylko w tym zakresie, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu własnej decyzji posłużył się formułą,,około" 1040 m kw. Z treści operatu szacunkowego wynika, że powierzchnia ta została określona w sposób stanowczy i tylko od niej została ustalona zwiększona wartość działki. Zatem nieprecyzyjne sformułowanie w uzasadnieniu decyzji nie może być przyczyną uwzględnienia skargi, gdyż jest to uchybienie nieistotne. Sąd nie podzielił także poglądu strony skarżącej, domagającego się ustalenia obszaru objętego uchwalonym planem drodze działań geodezyjnych na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie art. 36 i art. 37 jednoznacznie określają tryb ustalenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działanie w tym zakresie prowadzą rzeczoznawcy majątkowi. W rozpoznawanej sprawie taki właśnie podmiot sporządził operat szacunkowy. Nietrafne z punktu widzenia prawa jest również żądanie domagające się prowadzenia w sprawie rozprawy. Dokonanie tej czynności procesowej nie jest warunkiem sine qua non rozprawy. WSA nie uznał także za trafne stanowiska Powiatu R. wskazującego na wadliwość prowadzonych przez rzeczoznawcę oględzin przedmiotu wyceny. Czynność ta bowiem nie jest oględzinami w rozumieniu prawa procesowego, zatem nie prowadzi jej organ, a tylko podmiot, któremu zlecono sporządzenie wyceny.
W skardze kasacyjnej na powyższe postanowienie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne przejęcie, że w przedmiotowej sprawie ustalenie powierzchni obszaru objętego uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego nie wymagało powołania biegłego geodety, pomimo jedynie przybliżonego określenia tej powierzchni w decyzji organu I instancji, a tym samym usankcjonowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., której pomimo braku podstaw organ odwoławczy we własnym zakresie doprecyzował tę powierzchnię,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niezasadne pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rażących uchybień w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu, polegającym na uniemożliwieniu stronie czynnego uczestnictwa w sprawie. Wskazano, że stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku zostało zajęte w oparciu o ustalenia poczynione w niewłaściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, z uchybieniami w zakresie postępowania - mającymi istotny wpływ na wynik sprawy. Uznano, że stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie braku konieczności stosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne jest całkowicie niezasadne. Autor skargi kasacyjnej, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 36 i 37 jednoznacznie określają tryb ustalenia wartości nieruchomości będący następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Z uwagi na fakt, iż Prezydent Miasta R. orzekając w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu przestrzennego, wskazał jedynie przybliżoną powierzchnię działki, od której naliczono opłatę, zastosowania jedynie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznać należy za niewystarczające. Użycie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zwrotu "około", wskazuje jednoznacznie, iż organ I instancji naliczając opłatę ustalił ją nie w oparciu o precyzyjną powierzchnię działki, a jedynie powierzchnię przybliżoną. Istniejące w tej kwestii nieścisłości, mogły być skorygowane jedynie poprzez zlecenie opracowania dokładnych pomiarów biegłemu geodecie, a nie zaś jak to uczyniło SKO w R., poprzez "doprecyzowanie" decyzji w oparciu o istniejące dokumenty. Doprecyzowanie to w istocie doprowadziło do niedopuszczalnej zmiany ustaleń stanu faktycznego. Dyspozycja z art. 174 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego należy określenie wartości nieruchomości, nie zaś ustalenie powierzchni nieruchomości. Wskazane uchybienia organów I i II instancji, ich niedostrzeżenie i w konsekwencji niewyeliminowanie z obrotu przez WSA w Rzeszowie, uznać należy na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania. Kolejne uchybienie stanowi uniemożliwienie stronie czynnego uczestnictwa w sprawie. Taki wymóg wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 §1 k.p.a.). Organ I instancji w zawiadomieniu z dnia [...] nie poinformował skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji na temat zebranych w sprawie dowodów, czym rażąco naruszył przepis art. 10 §1 k.p.a. Powinien był m.in. umożliwić wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81). Obowiązkiem organu jest stworzenie stronie możliwości skorzystania z tego uprawnienia (teza pierwsza wyroku NSA z 1 lipca 1999 r., IV SA 595/99). Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 (por. wyr. NSA z 12 września 2000 r., III SA 1082/00; wyrok NSA OZ w Lublinie z 19 czerwca 1998 r., I SA/Lu 652/97). Wady tej nie można konwalidować przez uzupełniające postępowanie dowodowe, dokonane w postępowaniu odwoławczym (por. wyr. NSA z 1 lipca 1999 r., IV SA 595/99). Do naruszenia art. 10 kpa dochodzi również wtedy, gdy organ prowadzący postępowanie nie zapoznał strony z dowodami zebranymi w ramach innego postępowania, w którym strona brała udział i z którymi to dowodami zapoznała się w jego toku (wyrok NSA OZ w Krakowie z 11 lutego 1998 r., I SA/Kr 801/97; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 11 kwietnia 1985 r., SA/Wr 90/85 -POP 1996, nr 2, poz. 39; wyr. NSA OZ w Krakowie z 3 grudnia 1982 r., SA/Kr 743/82 - ONSA 1982, nr 2, poz. 112). Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie poprzedzających go decyzji SKO i Prezydenta oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ustalenie powierzchni obszaru objętego uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego nie wymagało powołania biegłego geodety, pomimo jedynie przybliżonego określenia tej powierzchni w decyzji organu I instancji, a tym samym usankcjonowanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., której pomimo braku podstaw organ odwoławczy we własnym zakresie doprecyzował tę powierzchnię jest nieuzasadniony. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji przyjął, że z treści operatu szacunkowego jednoznacznie wynika, że zwyżka powierzchni działki została określona w sposób precyzyjny - odnosi się do obszaru 1040 m kw. i tylko od tej wielkości została ustalona zwiększona wartość działki. Zatem niejednoznaczne sformułowanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie może być przyczyną uwzględnienia skargi, gdyż jest to uchybienie nieistotne. Wskazać w tym miejscu należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało nie tylko prawo, ale i obowiązek skorygowania, wskazanej w decyzji Prezydenta Miasta R., przybliżonej powierzchni działki i podania prawidłowej, ustalonej w operacie szacunkowym powierzchni 1040 m kw. Zasadnie również stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny, że nie można podzielić poglądu strony skarżącej, domagającego się ustalenia obszaru objętego uchwalonym planem drodze działań geodezyjnych na podstawie ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie art. 36 i art. 37 jednoznacznie określają tryb ustalenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działanie w tym zakresie prowadzą rzeczoznawcy majątkowi. W rozpoznawanej sprawie taki właśnie podmiot sporządził operat szacunkowy, a to oznacza, że działanie takie odpowiada przepisom prawa.
Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 kpa, przez niezasadne pominięcie przez WSA rażących uchybień w prowadzonym przez organy administracji postępowaniu, polegającym na uniemożliwieniu stronie czynnego uczestnictwa w sprawie jest również nieusprawiedliwiony. Trafnie bowiem ocenił Sąd I instancji, że strona skarżąca uczestniczyła w postępowaniu, będąc prawidłowo powiadamiana o kolejnych czynnościach podejmowanych przez Prezydenta Miasta R.. Skoro zatem miała zapewnioną możliwość aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, to posiadała również możliwość wypowiadania się na temat zgromadzonego w aktach materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.
W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a.