Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. oddalił skargę M. i S. Ż.na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999 r. Wójt Gminy Miedziana Góra zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i S. Ż. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr [...] w K. gmina Miedziana Góra oraz nałożył na inwestorów obowiązek rozbiórki starego budynku mieszkalnego w terminie 6 miesięcy od dnia zgłoszenia do użytku nowego budynku mieszkalnego. Pismem z 1 sierpnia 2004 r. inwestorzy poinformowali organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, a pismem z dnia 6 października 2004 r. inwestorzy oraz matka i siostra (L. Ż.) S. Ż. wystąpili o zmianę decyzji z dnia [...] września 1999 r. w części dotyczącej rozbiórki starego budynku. Starosta Kielecki odmówił zmiany tej decyzji ze względu na brak zgody wszystkich stron. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyniku skargi M. i S. Ż. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r., II SA/Ke 510/05 uchylił decyzje organów obu instancji, gdyż nie zapewniono wszystkim stronom prawa czynnego udziału w postępowaniu, a L. Ż. siostra inwestora nie była stroną postępowania, gdyż nie jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości, ani nieruchomości sąsiedniej.
Rozpoznając sprawę ponownie Starosta Kielecki decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] września 1999 r., gdyż żadna ze stron nie wyraziła zgody na jej zamianę, a dodatkowo K. Ż. wniósł o dokonanie rozbiórki starego budynku. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, powołując się na to, że organ ten nie dochował przewidzianej przepisami formy zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem L. B. – to jest nie wydał postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w sprawie.
W konsekwencji organ I instancji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. odmówił L. B. prawa udziału w postępowaniu, a następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r. ponownie odmówił uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] września 1999 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. W uzasadnieniu powołał się na brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. oraz na to, że ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oparta o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Miedziana Góra, nie dopuszczała realizacji budynków mieszkalnych w drugiej i dalszych liniach zabudowy. Zmiana przedmiotowej decyzji doprowadziłaby do niezgodności projektu zagospodarowania terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W skarze do Sądu M. i S. Ż. podnieśli, że wyburzenie starego domu pozbawi siostrę i jej rodzinę miejsca zamieszkania, a sąsiedzi nie mogą decydować o jej losach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna może być zmieniona lub uchylona o ile strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzja, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianę lub uchyleniu, a za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W rozpoznawanej sprawie żadna ze stron – K. Ż., M. Ż., A. O., W. Ż. oraz B. M. nie wyrazili zgody na uchylenie obowiązku dokonania rozbiórki starego budynku mieszkalnego. Trafnie zatem organy administracji uznały, ze brak zgody stron jest podstawą odmowy uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. obowiązku rozbiórki starego budynku mieszkalnego.
W skardze kasacyjnej S. Ż. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez bledną wykładnię art. 155 k.p.a. przez przyjęcie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości K. Ż. żąda rozbiórki starego domu mieszkalnego i dlatego decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r. nie może być zmieniona;
- 2. naruszenie przepisów postępowania polegające na uznaniu, że słuszny interes strony (skarżącego) wymieniony w art 155 k.p.a. nie ma znaczenia, pomimo, ze rozbiórka starego domu pozbawi rodzinę skarżącego – jego siostrę lokalu mieszkalnego.
W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, zasądzenie dla pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2007 r. do dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z art. 155 k.p.a. wynika, że skarżący jako strona posiada słuszny interes w domaganiu się zmiany decyzji. "Rozbiórka starego budynku jest bezsensownym niszczeniem dobra materialnego stanowiącego własność prywatną, jak też dobro społeczne". Przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym, a decyzja nakazująca jego rozbiórkę została wydana na podstawie dawno już nieobowiązujących przepisów ograniczających możliwość posiadania dwóch budynków mieszkalnych. Ponadto rozbiórka wiąże się z poniesieniem przez skarżącego wysokich kosztów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W skardze kasacyjnej jej autor określa ten sam przepis – art. 155 k.p.a. raz jako przepis prawa materialnego, a drugi raz jako przepis postępowania. Takie stanowisko jest błędne.
Przepis art. 155 k.p.a. jest w sposób niewątpliwy przepisem postępowania, ale przepisem z zakresu procedury administracyjnej, której przepisy stosują w toku postępowania organy administracji. Zarzut naruszenia takiego przepisu nie może być bez powiązania z przepisami p.p.s.a. stawiany wyrokowi Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż podnoszone w ramach określonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzuty muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Co do zasady więc naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a. stosowanych przez Sąd. Dodać jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd.
W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). W rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty jednak, nie zarzucono Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracji, czy też podjęcia błędnego wyroku w oparciu o niedostrzeżone przez Sąd naruszenie przepisu postępowania administracyjnego przez organy administracji. Podniesione wady uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie przestawionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 155 k.p.a.
Jednocześnie w odniesieniu do prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 155 k.p.a. ten właśnie przepis w istocie pełni taką samą rolę, jaka w postępowaniu w trybie zwyczajnym spełniają przepisy prawa materialnego. Stanowi on bowiem samodzielną podstawę prawną decyzji w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo. Tak więc zarzut naruszenia art. 155 k.p.a., traktowanego jako przepisu pełniącego rolę przepisu prawa materialnego może zostać przez Sąd rozpoznany. Jednak zarzut ten jest całkowicie nietrafny. Aby można było zastosować ten przepis strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie dotychczasowej decyzji. W przypadku, w którym w sprawie występuje więcej niż jedna strona, a z taka sytuacją mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, w której stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został skutecznie zakwestionowany, wszystkie strony muszą na zmianę lub uchylenie decyzji wyrazić zgodę.
Skoro wiec wszystkie strony w sposób ewidentny nie wyraziły zgody na zmianę lub uchylenie decyzji organy administracji nie mogły decyzji z dnia [...] września 1999 r. Wójta Gminy Miedziana Góra w części nakazującej rozbiórkę starego budynku mieszkalnego zmienić lub uchylić. Okoliczność, że za taką zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, czy też nawet interes społeczny w zaistniałej sytuacji nie mogą same przemawiać za możliwością takiej zmiany lub uchylenia.
Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie może ustosunkować się merytorycznie do tego, iż Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchylił decyzje organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, powołując się na to, że organ ten nie dochował przewidzianej przepisami formy zakończenia postępowania wywołanego wnioskiem L. B. – to jest nie wydał postanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w sprawie.
Dodatkowo należy zauważyć w związku z podniesionym w skardze zarzutem zawarcia bez podstawy prawnej w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu warunki rozbiórki starego budynku, iż kwestia ta może być objęta postępowaniem o stwierdzenie nieważności tychże decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności należy kierować do organów wyższej instancji nad tymi, które wydały powyższe decyzje.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącemu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.