Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Gd 47/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi J. T. i H. T., uchylił zaskarżoną decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garażu.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że wzmiankowaną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Prezydent Miasta G. udzielił W. M. pozwolenia na użytkowanie garażu położonego na działce nr 516 przy ul. Z. w G. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez J. i H. T., Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie udzielenia W. M., pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego garażu. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie można wyprowadzić obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie dla wykonanych samowolnie robót budowlanych, związanych z przebudową (modernizacją) obiektu budowlanego.
Na powyższą decyzję J. i H. T. złożyli skargę do sądu administracyjnego, zarzucając, iż organ odwoławczy samodzielnie i bez żadnych dodatkowych ustaleń stwierdził, że wykonane prace mają charakter jedynie remontowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając skargę stwierdził, że ustalenia co do zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych organ poczynił wybiórczo, jedynie na podstawie protokołu oględzin z dnia 28 listopada 2002 r., dowodu przeprowadzonego przed organem nadzoru budowlanego, w sprawie dotyczącej nakazania wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 20 stycznia 2003 r., Nr [...]. W ocenie Sądu natomiast jest okolicznością sporną, czy w rzeczywistości został przeprowadzony remont istniejącego drewnianego budynku, czy wybudowany został nowy obiekt. Nie jest wystarczające dla oceny tych okoliczności poprzestanie wyłącznie na oświadczeniu inwestora, złożonym w trakcie oględzin, w sytuacji, gdy materiał dowodowy znajdując się aktach wymagał wszechstronnej i wyczerpującej analizy. Zdaniem Sądu organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, a w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy natomiast naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., bowiem ocena bezprzedmiotowości postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w zakresie wyżej opisanym.
Sąd I instancji zwrócił także uwagę na fakt, że w aktach administracyjnych brak jest dowodu na przeprowadzenie przez organ I instancji kontroli, o której mowa w art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym skarga została przez Sąd uwzględniona.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania W. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie od organu na swoją rzecz, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niestwierdzenie naruszenia przez organy administracji publicznej art. 28 K.p.a., które to naruszenie w istotny sposób wpłynęło na tok postępowania administracyjnego i decyzję wydaną przez organ II instancji. Podniesiono, że skarżący J. i H. T. nie mają legitymacji strony w niniejszej sprawie,
- - art. 32 i art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego – poprzez uznanie skarżących J. i H. T. za stronę postępowania, mającą interes prawny w złożeniu skargi.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro zatem skarżący nie byli stronami, to nie mogli też doprowadzić do tego, aby ich zarzuty zostały merytorycznie rozpoznane przez sąd administracyjny. Sąd I instancji w ogóle nie rozważył legitymacji skarżących w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy uznać za słuszne.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte zostały na obydwu ww. podstawach.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie garażu. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy art. 59 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 3 – Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy.
Zauważyć bowiem należy, że od 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, nowelizująca przepisy Prawa budowlanego, w tym art. 54, 55 i 59 – regulujących kwestię wydawania pozwoleń na użytkowanie obiektu budowlanego.
Stosownie do brzmienia art. 55 ust. 1 decyzji, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane jeżeli właściwy organ:
- 1) nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę lub
- 2) stwierdził, że zgłoszony przez inwestora obiekt budowlany został wykonany z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę,
- 3) wydał decyzję, o której mowa w art. 49 ust. 4,
- 4) wydał decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2.
Uchylając decyzję organu I instancji i umarzając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, postępowanie przed tym organem, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro wykonane przez inwestora roboty takie jak elewacja z paneli PCV "Siding", wymiana wrót garażowych, obłożenie ścian płytami laminowanymi oraz wykonanie boazerii na suficie, mają charakter robot remontowo-modernizacyjnych wykonywanych wewnątrz obiektu, to nie jest w takim wypadku wymagane po zakończeniu tych robót uzyskanie pozwolenia na użytkowanie.
1. Zgodzić się należy z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy wyłącznie budowy obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę. Żaden z przepisów Prawa budowlanego - regulujących sprawy pozwoleń na użytkowanie (art. 54, 55 i 59 cyt. ustawy) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie pozwala na przyjęcie, iż ww. pozwolenie jest wymagane również w przypadku remontu czy modernizacji istniejącego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tej zasadniczej kwestii, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i spowodowała umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
2. Nie była również rozważana przez Sąd sprawa dotycząca uprawnień J. i H. T. do wystąpienia z odwołaniem od decyzji organu I instancji. Wyjaśnienie tej kwestii jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Gdyby bowiem okazało się, że odwołanie złożone zostało przez osoby, którym nie przysługiwały uprawnienia strony, to wydana w takich warunkach decyzja organu odwoławczego byłaby dotknięta wadą nieważności. Obligowałoby to Sąd do stwierdzenia jej nieważności, a nie uchylenia.
3. Za bezpodstawne należy uznać uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu I instancji z powodu nieprzeprowadzenia "obowiązkowej kontroli". Obowiązek ten został nałożony na organy ustawą z dnia 27 marca 2003 r. – o zmianie ustawy - Prawo budowlane (...), która nadała art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego, nowe brzmienie nakazujące organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie, przeprowadzenie przed wydaniem decyzji – obowiązkowej kontroli w trybie wskazanym w art. 59b ust. 1.
Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 9 cyt. wyżej ustawy zmieniającej Prawo budowlane przepisy art. 1 pkt 50 – w części dotyczącej obowiązku przeprowadzenia kontroli, wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.
Decyzja organu I instancji – jak wynika z zamieszczonej daty – wydana została w dniu 26 czerwca 2003 r., a więc przed dniem 1 stycznia 2004 r., od którego przepis ten zaczął obowiązywać.
Rozpatrując ponownie skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności winien wyjaśnić – mając na uwadze brzmienie dodanego ww. ustawą zmieniającą art. 7 art. 59 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawę – Prawo budowlane – kwestię legitymacji J. i H. T. do złożenia odwołania. Następnie – po wnikliwej analizie akt - ocenić czy zasadny jest - wyrażony w motywach decyzji II instancji pogląd, że skoro w niniejszej sprawie mamy do czynienia wyłącznie z robotami remontowymi i modernizacją, a nie budową obiektu budowlanego, to nie ma podstaw do wydawania decyzji pozwalającej na budowę i należy umorzyć postępowanie administracyjne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał na zasadzie art. 185 § 1 ppsa za celowe uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.