Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 350/21 oddalił skargę O. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2021 r., który działając na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: Kpa) i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: upzp), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową (w tym drobną produkcją, tj. m.in. lodziarnią, piekarnią, itp.), przewidzianej do realizacji we W., przy ul. [...] (oznaczenie geodezyjne: działka nr [...], [...], [...], obręb [...]) do 3 września 2021 r.
Sąd Wojewódzki stwierdził, iż zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 upzp ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tym zakresie jest objęta uznaniem organu. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy także, gdy w ogóle nie ma jeszcze projektu planu miejscowego, a jedynie dopiero rozważa się jego wywołanie. Zawieszenie nie następuje przy tym bezterminowo, a organ ma obowiązek podjęcia postępowania w przypadkach opisanych w pkt 1 i 2 omawianej normy. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 upzp traktować należy, jako swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że uzasadnione było czasowe, bo trwające 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, wstrzymanie biegu postępowania celem uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
- 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: Ppsa) w zw. z art. 62 ust. 1 upzp, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak przesłanek zawieszenia postępowania w treści przepisu jest równoznaczny z tym, że sam zamiar podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wystarcza do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, podczas gdy zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne w sytuacji, w której było ono a priori niecelowe, miało charakter nadużycia władztwa planistycznego i było wynikiem przekroczenia uznania administracyjnego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że zawieszenie postępowania nie stanowi bezprawnego ograniczenia prawa własności oraz prawa do zabudowy nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], [...], a co za tym idzie nie stanowi przekroczenia uprawnień planistycznych organu, podczas gdy działania organów stanowią wyraz dowolnego kształtowania polityki przestrzennej w stosunku do konkretnych działek i dążą do objęcia tych działek planem miejscowym, podczas gdy cały teren objęty tym działaniem jest już od lat zabudowany i uchwalenie planu miejscowego na tym terenie jest bezprzedmiotowe;
- 2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 62 ust. 1 upzp w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 Kpa, poprzez uznanie, że nieuchylenie postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania przez SKO nie oznaczało bezzasadnego i celowego przedłużenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo tego, że na dzień wydania wyroku przez WSA we Wrocławiu plan miejscowy w dalszym ciągu nie został uchwalony, czym naruszono zasadę szybkości i prostoty postępowania;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez wadliwą kontrolę postanowienia SKO we Wrocławiu i nieuwzględnienie skargi, mimo że akty administracyjne w toku postępowania były wydane w celu ograniczenia możliwości skarżącego do dysponowania działką, czym naruszono zaufanie skarżącego do władzy publicznej.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia o zawieszeniu postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
- 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
- 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
- 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji.
- 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 62 ust. 1 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z konstrukcji prawnej powyższej regulacji wynika, że nie nakłada ona na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (por. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 3018/20; 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 489/19; 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2685/15 i II OSK 2686/15; 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2441/13). Nawet zatem jeśli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, organ ma możliwość zawieszenia takiego postępowania. Istotne jest to, aby dokumentacja planistyczna wskazywała na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego oraz na jakim etapie są prace planistyczne i czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 upzp (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 940/18).
- 3.4. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący wniósł 3 grudnia 2020 r. Natomiast w dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] we W., obejmującego nieruchomość będącą przedmiotem wniosku skarżącego. W postanowieniu zawieszającym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy organ wyjaśnił dlaczego zdecydował się skorzystać z tej dopuszczonej prawem możliwości. Organ wskazał, że fakultatywne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie zdecydowanie ma służyć interesowi publicznemu. Celem planu jest uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej. Ustalenia planu określają kierunki przekształceń przestrzennych obszaru objętego planem, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium. Ponadto w toku postępowania administracyjnego tut. Wydział otrzymał pismo, w którym Biuro Rozwoju W., zwraca się o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (pismo z dnia 18 lutego 2021 r.). Organ uznał pierwszeństwo władztwa planistycznego Gminy przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy w trybie decyzyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja jednoznacznie świadczy o tym, że zaistniała realna, obiektywnie weryfikowalna okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tych przyczyn nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 62 ust. 1 upzp.
- 3.5. W konsekwencji prawidłowego zastosowania art. 62 ust. 1 upzp nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. W żadnym razie nie można zaskarżonego postanowienia uznać, za bezprawne ograniczenie prawa własności oraz prawa do zabudowy nieruchomości.
- 3.6. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zawieszenie postępowania stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 12 Kpa zasady szybkości postępowania. A skoro okoliczności niniejszej sprawy usprawiedliwiały zawieszenie postępowania to nie doszło do naruszenia tego przepisu. Natomiast kwestia naruszenia art. 35 § 1 Kpa nie ma jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie zaskarżonego postanowienia i mogła być podniesiona w ramach skargi na bezczynność względnie przewlekłość postępowania. Pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut naruszenia art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. Art. 8 § 1 Kpa wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił stronie przyczynę zawieszenia postępowania wskazując na pierwszeństwo interesu publicznego. Skorzystanie z uprawnienia i czasowe zawieszenie postępowania w żadnym razie nie można postrzegać jako naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, która nie oznacza konieczności uwzględnienia wyłącznie subiektywnego interesu skarżącego.
- 3.7. W świetle powyższego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.
- 3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.