Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2018/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę I. S.A. z siedzibą w P., uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, zwanego dalej "GIOŚ", z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], GIOŚ, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. (na etapie postępowania odwoławczego od decyzji GIOŚ z [...] maja 2011 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia istnienia nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. wniesionej przez ww. Spółkę w wysokości 1584369,86 zł).
Wskazał, że postępowanie w przedmiocie ww. nadpłaty było zawieszone (na wniosek ww. Spółki) postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania ww. Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. toczącej się przed WSA w Warszawie. W związku z wnioskiem ww. Spółki o podjęcie postępowania organ postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], podjął zawieszone postępowanie. W związku z tym organ ustalił, że w sprawie określenia wysokości ww. zobowiązania WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1300/12 oddalił skargę I. S.A. z siedzibą w P. na decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], dotyczącą określenia wysokość zobowiązania ww. Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 1593123 zł. Jednak od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z tego względu GIOŚ stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nadpłaty zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez NSA dotyczącego ustalenia wysokości zobowiązania. Dlatego ponownie zawiesił postępowanie w przedmiocie nadpłaty.
Zażalenie od ww. postanowienia wniosła ww. Spółka, podnosząc zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego, co, w jej ocenie, prowadziło do błędnego ustalenia, że wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia istnienia nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci określenia zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Złożyła, z ostrożności procesowej, wniosek ewentualny i zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 16 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, gdyż nawet jeśliby uznać, że określenie zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. jest zagadnieniem wstępnym, to kwestia ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją GIOŚ z [...] sierpnia 2010 r. Ponadto na podstawie art. 144 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Spółka wniosła o uchylenie w całości postanowienia z [...] czerwca 2014 r. oraz o umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania o stwierdzenie nadpłaty z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.
Zaskarżonym postanowieniem GIOŚ utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2014 r. o zawieszeniu postępowania.
Rozpoznając wniesione zażalenie, GIOŚ podał, że wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 1300/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2010 r. w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci. Decyzją tą GIOŚ określił wysokość zobowiązania ww. Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. – w wysokości 1593123 zł. Wydana była na gruncie zaistniałego stanu faktycznego, identycznego ze stanem faktycznym objętym decyzją z [...] maja 2011 r. o odmowie stwierdzenia istnienia nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r., wniesionej przez Spółkę na konto Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
W ocenie GIOŚ, skoro obie wskazane decyzje dotyczą tego samego stanu faktycznego, to istniały podstawy do zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. GIOŚ powołał się na art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", z którego wynika, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wywiódł zatem, że orzeczenie to, po jego uprawomocnieniu, będzie wiążące również w tej sprawie.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. Spółka, domagając się uchylenia postanowień obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2018/14, uwzględniając skargę, wskazał, że sprawy dotyczące określenia wysokości zobowiązania i nadpłaty pozostawały ze sobą w ścisłym związku, ich rozstrzygnięcia są współzależne, jednakże zaistnienie owego związku nie przesądza jeszcze o istnieniu podstaw do zawieszenia danego postępowania administracyjnego z urzędu, na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd dokonał wykładni ww. przepisu wskazując jak należy rozumieć pojęcie "zagadnienia wstępnego" – jako zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, a do jego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą przeszkody uniemożliwiające wydanie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę nadpłaty co do istoty.
W ocenie Sądu, trafnie wywiodła skarżąca Spółka, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania, z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego, skoro organ prowadzący postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. uprawniony jest jednocześnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie stwierdzenia nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. względem tego samego podmiotu. Nadto wobec faktu, że GIOŚ wydał już decyzję określającą wysokość zobowiązania Spółki. Nie wyłoniło się zatem w sprawie nadpłaty zagadnienie prawne o charakterze materialnym, którego rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu lub sądu, co jest warunkiem koniecznym zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Sąd wskazał, że obie wskazane sprawy pozostają we właściwości tego samego organu – GIOŚ, a w kwestii określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. organ ten wydał już decyzję z [...] sierpnia 2010 r. Wniesioną od niej skargę WSA oddalił. Wobec tego fakt wywiedzenia przez Spółkę skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1300/12 nie przemawia za zawieszeniem postępowania odwoławczego od decyzji GIOŚ z [...] maja 2011 r. wydanej w sprawie nadpłaty. Złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy winien zostać rozpoznany. W zależności natomiast od sposobu zakończenia się przed NSA postępowania dotyczącego określenia wysokości zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r., mogą powstać przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego w kwestii owej nadpłaty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył GIOŚ, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez przyjęcie, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia (nadpłaty w opłacie za brak sieci zbierania za rok 2006 nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1300/12, w sytuacji gdy uchylenie bądź nie decyzji GIOŚ z [...] sierpnia 2010 r. będzie miało decydujący wpływ na fakt, czy nadpłata w opłacie za brak sieci za rok 2006 powstała czy też nie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty za brak sieci zbierania za rok 2006, co stanowiło podstawę do zawieszenia tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że aktualnie z uwagi na zakończenie prawomocnym wyrokiem postępowania dotyczącego legalności decyzji w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania ww. Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. wynik niniejszego postępowanie nie ma już znaczenia dla istnienia przesłanki zawieszenia postępowania. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 2781/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił bowiem skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 1300/12, oddalającego skargę I. S.A. z siedzibą w P. na decyzję GIOŚ z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Kwestie procesowe mają o tyle znaczenie jeżeli mają znaczenie dla wyniku sprawy. W tej zaś sprawie aktualnie w związku z ww. wyrokiem NSA o sygn. akt II OSK 2781/15 pozostała do rozstrzygnięcie tylko kwestia procesowa, która aktualnie nie może stanowić już przeszkody do skutecznego zakończenia postępowania administracyjnego przez rozpoznanie odwołania ww. Spółki od decyzji GIOŚ z [...] maja 2011 r., znak: [...], o odmowie stwierdzenia istnienia nadpłaty w opłacie za brak sieci za 2006 r. wniesionej przez ww. Spółkę w wysokości 1584369,86 zł. W takiej sytuacji obowiązujące przepisy procedury administracyjnej należy tak odczytywać aby służyły skutecznemu zakończeniu postępowania przez organ administracyjny przez realizację prawa strony do rozpatrzenia jej odwołania. Już chociażby z tej przyczyny skarga kasacyjna nie zawiera nieusprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej nie uwzględniono ponadto charakteru problemu prawnego jaki zaistniał w związku z oceną decyzji GIOŚ z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. Chodziło bowiem o kwestie systemowe wynikłe z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10, związane z nowelizacją przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a tym samym jakim konkretnie przepisom prawa podlega ww. Spółka, co ewentualnie mogło prowadzić do ustalenia zobowiązania o znacznie niższej wartości, co w konsekwencji mogłoby mieć wpływ na stwierdzenie nadpłaty, ponieważ ww. Spółka uiściła już opłatę za brak sieci za 2006 r. w wysokości 1584369,86 zł. Wymieniona wyżej kwestia dotycząca zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego była na tyle sporna, że w konsekwencji, ale w innej sprawie, została przedstawiona postanowieniem NSA z 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 1293/13, do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc jeszcze przed wniesieniem skargi kasacyjnej od zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2018/14.
Ta okoliczność była podstawą do zawieszenia w dniu 23 kwietnia 2015 r. postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1300/12. W dniu 19 października 2015 r. skład 7 sędziów NSA podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 1/15. Odnośnie ww. materialnoprawnych kwestii skarga kasacyjna nie zawiera wywodu prawnego, opierając się wyłącznie na samej okoliczności związanej z rozpoznaniem skargi kasacyjnej od wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 1300/12. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała zatem na istotną kwestię, jednak niezależnie od tego względy oceny istnienia przeszkód procesowych, o jakich mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., o czym mowa była na wstępie, nie mogą odgrywać decydującej roli, w sposób który powodowałby uchylenie zaskarżonego wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstawy.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.