Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 830/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Piasecznie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznych w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w punkcie 3. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz "[...]" sp. z o.o. z/s w Piasecznie kwotę 760 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta Płocka, działając na podstawie art. 151 ust. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku "[...]" Sp. z o.o. z/s w Piasecznie o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Płocka związanymi z realizacją "[...]" w Płocku odmówił uchylenia decyzji:
- - z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], zmieniającej decyzję nr [...] i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny "[...]" na działkach o nr ew.: A, B, w Płocku przy ul. W. – A. J.P. II - ul. C.;
- - z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę I etapu - parkingu podziemnego cz. A - wraz ze wskazaną infrastrukturą techniczną, obejmującą również układ drogowy,
- - z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], dotyczącej budowy lll-go etapu w/w inwestycji, udzielającej pozwolenia na budowę budynku Kinowo - Rozrywkowego z usługami, budynku Usługowo-Handlowego z garażem podziemnym cz. B, parkingu naziemnego - etap IV, infrastruktury technicznej zewnętrznej, zjazdu awaryjnego z Al. J.P. II, ciepłociągu zasilającego obiekty Centrum (dz. nr: A,B,C,D,E,F),
- - z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], o przeniesieniu decyzji nr [...] i [...] o pozwoleniu na budowę na rzecz [...] Sp. z o.o. z/s w Krakowie; z dnia [...] października 2006 r. nr [...], o zmianie decyzji nr [...],[...] i [...] i zatwierdzeniu projektu budowlanego I etapu w/w Centrum dot. budowy garażu podziemnego o zmienionej konstrukcji budynku, zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, instalacji wody pożarowej i bytowej o zmienionych trasach przebiegu, a także zmienionego układu drogowego oraz wewnętrznych instalacji elektrycznych, na działkach o nr ew.: A i B;
- - z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], zmieniającej decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany I etapu przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę II, III, i IV etapu w zakresie budowy garażu podziemnego, budynku "[...]", cz. A i cz. B na działkach o nr ew.: A i B. "[...]" Sp. z o.o. wnosząc o wznowienie postępowania podniosła, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie, a o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w lipcu 2008 r.
W ocenie Prezydenta Miasta Płocka spółka ta nie mogła w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony, gdyż nie wykazała interesu prawnego uzasadniającego kwestionowanie decyzji związanych z realizacją "[...]" w Płocku.
W wyniku rozpatrzenia odwołania "[...]" Sp. z o.o., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że odwołujący się nie wykazał, że budowa przedmiotowej inwestycji narusza jego interes prawny, wynikający z konkretnych norm prawa materialnego. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że "[...]" Sp. z o.o. nie udowodniła, że jednym z głównych wjazdów do Galerii Wisła jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego "[...]" oraz że korzystają z niego i klienci Galerii. Organ podniósł, że główne wjazdy do Galerii Wisła zlokalizowane są od ul. C., a wjazd od ul. W. jest wjazdem dodatkowym, ponadto wokół Galerii W. od strony ul. C. i W. zlokalizowane są parkingi naziemne.
Na powyższą decyzję skargę złożyła "[...]" sp. z o.o. w Piasecznie, zarzucając organowi naruszenie: art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię; art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a także naruszenie art. 8 i art. 10 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, że zaistniały wskutek wydania decyzji o pozwoleniach na budowę stan faktyczny, przejawiający się w korzystaniu przez potencjalnych klientów Galerii W. z drogi wjazdowej do Centrum Handlowego [...], najlepiej dowodzi, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania Galerii W. Wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" sp. z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r.
Na skutek wniesienia skargi kasacyjnej przez "[...]" Sp. z o. o. z/s w Piasecznie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 267/10 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1245/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż Sąd I instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi na okoliczność, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego wydana w postępowaniu wznowieniowym objęła sześć różnych spraw, zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, natomiast organ nie odnosi się w uzasadnieniu do żadnej z decyzji objętych tym rozstrzygnięciem. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, iż Wojewoda Mazowiecki nie wypowiedział się też szczegółowo w kwestii zachowania terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. oraz podkreślił, że z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, przy czym odnosi się to także do postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli inicjatywa wszczęcia takiego postępowania nie leżała po stronie organu.
Zdaniem NSA Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych dotyczących posiadania lub nieposiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu, wskazał jednocześnie, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przytoczone przez organ przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W ocenie NSA Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił kwestii związanych z oddziaływaniem Galerii W. na nieruchomość strony skarżącej czy też naruszeniem przez inwestora prawa własności skarżącej, na skutek urządzenia jednego z wjazdów do Galerii W. na działce stanowiącej własność skarżącej spółki. Jednocześnie NSA podniósł, iż należy wziąć pod uwagę, że nie wszystkie decyzje objęte postępowaniem wznowieniowym dotyczyły wprost rozwiązań komunikacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. uznał, że skarga podlega uwzględnieniu. Sąd I instancji wskazał, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego oraz decyzja Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2009 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu I instancji termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 2 k.p.a., został w niniejszej sprawie zachowany. "[...]" Sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w dniu 30 lipca 2008 r., natomiast (jak wynika z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma z dnia 15 września 2008 r.) o decyzjach objętych tym wnioskiem dowiedziała się w dniu 7 lipca 2008 r. Organy orzekające w niniejszej sprawie odmówiły, w postępowaniu wznowieniowym, uchylenia decyzji dotyczących realizacji Galerii W. w Płocku, uznając, że składająca wniosek o wznowienie postępowania "[...]" Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "[...]" Sp. z o.o. wskazała, że jest właścicielem działek nr [...] i [...] położonych przy ul. W. w Płocku, sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2009 r. "[...]" Sp. z o.o. podniosła ponadto, iż jednym z głównych wjazdów do Galerii W. jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na jej nieruchomości, co pogarsza płynność ruchu na nieruchomości [...]. Sąd I instancji zaznaczył, że żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie ustosunkował się wyczerpująco do podnoszonych przez "[...]" Sp. z o.o. argumentów mających przemawiać, jej zdaniem, za przyznaniem jej przymiotu strony. Uzasadnienie obu decyzji sprowadza się w zasadzie do stwierdzenia, że "[...]" Sp. z o.o. nie wykazała interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, uzasadniającego kwestionowanie decyzji zapadłych w sprawie realizacji Galerii W. Wojewoda Mazowiecki odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał jedynie, że odwołujący się nie udowodnił tezy, jakoby jednym z głównych wjazdów do Galerii W. był istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na nieruchomości strony skarżącej.
Takie działania organów sprzeczne są z art. 7 i art. 77 k.p.a. i wynikającą z nich zasadą oficjalności. Sąd I instancji podkreślił, iż ciężar prowadzenia postępowania spoczywa na organie administracji i nie może być przerzucany na stronę. Niedopuszczalne jest wskazywanie przez organ, iż skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska, to organ jest dysponentem postępowania administracyjnego w sprawie i jego rolą jest weryfikacja stanowiska strony w oparciu o przeprowadzone przez niego dowody. Odnosi się to również do postępowania toczącego się w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, nawet jeżeli (tak jak w niniejszej sprawie) inicjatywa wszczęcia takiego postępowania nie leżała po stronie organu.
Sąd stwierdził, że skoro "[...]" Sp. z o.o. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania dotyczącego pozwoleń na realizację Galerii W., wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, organy powinny w sposób szczegółowy wyjaśnić, czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał, iż w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Z kolei art. 3 pkt 20 ustawy stanowi, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd I instancji zaznaczył, iż do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 należy zaliczyć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.), ale i przepisy dotyczące ochrony przeciwpożarowej, przepisy prawa wodnego, ochrony środowiska, przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego itp. Żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania spornej inwestycji w tym kontekście.
Sąd I instancji podkreślił, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Nadto Sąd I instancji wskazał, iż zarówno Prezydent Miasta Płocka jak i Wojewoda Mazowiecki, nie odniósł się też w żaden sposób do argumentu "[...]" Sp. z o.o. wskazującego, że jest ona właścicielem działek nr G i H, sąsiadujących bezpośrednio z terenem spornej inwestycji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego było wprawdzie ograniczenie kręgu osób uznawanych za strony w postępowaniach dotyczących udzielania pozwoleń na budowę, lecz jego wejście w życie nie wyłączyło automatycznie z kręgu stron postępowania właścicieli działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Nieruchomości te zazwyczaj znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego też uznanie, że właściciel działki sąsiadującej z inwestycją (zwłaszcza w przypadku dużych inwestycji) nie jest stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, wymaga jednoznacznego i bezspornego ustalenia, że oddziaływanie obiektu budowlanego nie przekracza granic nieruchomości objętej inwestycją.
W ocenie Sądu I instancji organy nie wykazały, że oddziaływanie spornej inwestycji zamyka się w granicach działek, na których została ona zaprojektowana. Sąd przypomniał, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] lutego 2009 r. "[...]" Sp. z o.o. podniosła, że przez należącą do niej nieruchomość poprowadzono komunikację do Galerii W., bowiem jednym z głównych wjazdów do Galerii W. jest istniejący wjazd do Centrum Handlowego [...], znajdujący się na należącej do niej nieruchomości. Odnosząc się do tej kwestii Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że odwołujący się nie udowodnił tej tezy i podniósł, że główne wjazdy do Galerii W. zlokalizowane są od ul. C., a wjazd zlokalizowany od ul. W. jest wjazdem dodatkowym. Organ nie wyjaśnił jednakże, z czego wyprowadził takie wnioski, na podstawie jakich dowodów ustalił tę okoliczność. Zdaniem Sądu I instancji należałoby się też zastanowić, czy - nawet jeżeli nie jest to główny wjazd do Galerii W. - fakt korzystania z wjazdu urządzonego na nieruchomości należącej do "[...]" sp. z o.o. nie przemawia za uznaniem, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania spornego obiektu.
Nadto zaznaczył, że decyzje objęte postępowaniem wznowieniowym dotyczyły nie tylko rozwiązań komunikacyjnych. Oceniając wpływ przedmiotowej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji legitymację skarżącej spółki domagającej się wznowienia postępowania, organy administracji winny były odnieść się do całej inwestycji, do jej funkcji, konstrukcji i innych cech obiektu. Decyzja Prezydenta Miasta Płocka z [...] lutego 2009 r. i zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego wydane w postępowaniu wznowieniowym objęły sześć różnych spraw, zakończonych ostatecznymi decyzjami dotyczącymi różnych etapów spornej inwestycji, natomiast organy nie odniosły się w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć do żadnej z tych decyzji.
Sąd I instancji stwierdził, iż zarówno decyzja Prezydenta Miasta Płocka z [...] lutego 2009 r., jak i decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2009 r., zostały zatem wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wskazał, iż w niniejszej sprawie zabrakło ustaleń faktycznych, zmierzających do ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co przełożyło się na dokonaną ocenę w zakresie przyznania "[...]" Sp. z o.o. przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym realizacji Galerii W. w Płocku. Sąd I instancji zobowiązał organ do dokonania szczegółowej i wszechstronnej oceny, czy w niniejszej sprawie "[...]" Sp. z o.o. przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji uznał, że ujawnione naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) p.p.s.a. Na mocy art. 152 ustawy orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 190 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z wykładnią prawa ustaloną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011r. w sprawie o sygn. akt II OSK 267/10, tj. ustalenie, że termin przewidziany w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez "[...]" Sp. z o.o. zachowany, gdy tymczasem z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że to czy wniosek został złożony w terminie powinno być przedmiotem ponownych ustaleń;
- - art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:
- - zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazania, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez "[...]" Sp. z o.o. zachowany, co narzuca z góry sposób rozstrzygnięcia kwestii czy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania doszło w terminie, wskazaniem powyższym związane będą organy ponownie rozpoznające sprawę;
- - wydanie orzeczenia wewnętrznie sprzecznego, co przejawia się z jednej strony na nakazaniu organowi, któremu przekazywane jest ponowne rozpoznanie sprawy, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w zgodzie z art. 7 i 77 k.p.a., z drugiej zaś na postawieniu wiążącego ten organ wniosku ustalającego jeden z ważniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, tj. wskazania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a.;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej jako p.u.s.a.), oraz z art. 148 § 2 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, która powinna zostać oddalona w całości w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd I instancji zamiast przeprowadzić zlecone mu szczegółowe wyjaśnienia albo zobowiązać do ich przeprowadzenia organy administracji - postawił niczym nieuzasadniony i nie znajdujący podstawy w stanie faktycznym sprawy wniosek jakoby termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez "[...]" Sp. z o.o. zachowany, zwłaszcza w odniesieniu do wszystkich sześciu decyzji. Podniesiono, iż Sąd I instancji nie uwzględnił okoliczności, iż każdą decyzję należy traktować indywidualnie, a postępowania w przedmiocie wydania tych decyzji jako odrębne i niezależne od siebie. Immanentną cechą wznowienia postępowania jest to, iż dotyczy ono określonej decyzji ostatecznej, co wynika z art. 145 § 1 k.p.a. Decyzje są wydawane w indywidualnych sprawach, mogą więc różnić się między sobą zakresem rozstrzygnięcia czy tym kto jest stroną w konkretnym postępowaniu.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie wyrok Sądu I instancji jest wewnętrznie sprzeczny, co przejawia się z jednej strony na nakazaniu organowi, któremu przekazywane jest ponowne rozpoznanie sprawy, wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy w zgodzie z art. 7 i 77 k.p.a., z drugiej zaś na postawieniu wiążącego ten organ wniosku ustalającego jeden z ważniejszych elementów stanu faktycznego sprawy, tj. wskazania, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Dodatkowo podniesiono, że okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują, aby "[...]" Sp. z o.o. uzyskała wiedzę o wszystkich decyzjach z lat 2003 - 2006 dopiero w lipcu 2008r. Przeczą temu podstawowe fakty takie jak choćby ten, że budowa Centrum Handlowego rozpoczęła się w 2007 r., a "[...]" Sp. z o.o. jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z inwestycją na co dzień była świadkiem postępu prac na terenie budowy.
Wniosek o wznowienie postępowania zgłosiła zaś wówczas, gdy inwestycja była niemal w 100% zakończona (uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nastąpiło w dniu 28 listopada 2008 r.). Zdaniem skarżącej kasacyjnie "[...]" Sp. z o.o. miała możliwość odwołania się od każdej z sześciu decyzji zarówno w zwykłym postępowaniu odwoławczym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Z prawa tego nie skorzystała, przez co bezpowrotnie utraciła status strony, jaki ewentualnie mogłaby wywodzić z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nadto podniesiono, iż z przepisów art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika obowiązek kontroli przez sądy administracyjne działalności administracji publicznej. W sprawie niniejszej kontrola ta została wykonana w sposób nieprawidłowy, przez co wskazane przepisy zostały naruszone. Ponadto sąd naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "[...]" sp. z o.o. z/s w Piasecznie reprezentowana przez adwokata wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie na rzecz "[...]" sp. z o.o. zwrotu poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, jednakże powodują one tylko zmianę częściowo błędnego uzasadnienia Sądu I instancji, gdyż wyrok odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazania wymaga fakt, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej jest również związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie w pierwotnym orzeczeniu NSA, chyba, że po wydaniu tego orzeczenia zostanie podjęta uchwała składu poszerzonego NSA, zawierająca wykładnię prawa odmienną od tej, która została wyrażona w pierwotnym orzeczeniu Sądu. (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, Nb 7 do art. 190).
Tymczasem w niniejszej sprawie poprzednio rozpoznający sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 267/10, uchylając wyrok WSA w Warszawie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, oceniając stan faktyczny stwierdził, iż Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., z uwagi na brak ustaleń odnośnie zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego sześciu różnych decyzji.
W tym miejscu należy przytoczyć pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. II FSK 1427/10, który podziela skład Sądu oceniający niniejsze postępowanie, iż "na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez NSA zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne.".
W obliczu powyższego stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej nie doszło do zmiany stanu prawnego, ani faktycznego co uzasadniałoby odstąpienie od wykładni poczynionej przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzednio rozpoznający sprawę, wykładnia ta była wiążąca nie tylko dla Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale również dla stron postępowania. Z tego względu Sąd I instancji oceniając ponownie sprawę i dochodząc do innej oceny stanu faktycznego powinien to szczegółowo uzasadnić.
Problem w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim jednej kwestii, a mianowicie Sąd I instancji przesądził, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez "[...]" Sp. z o.o. z/s w Piasecznie w terminie, a tego wbrew wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinien stwierdzić, gdyż ustalenia w tym zakresie przez organy administracji są niepełne.
Mając powyższe na uwadze podkreślić trzeba, iż Sąd I instancji nie może dokonać innej interpretacji przepisów postępowania niż to uczynił NSA, który stwierdził, iż naruszono przepis art. 7 i art. 77 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a.
W tym zakresie słuszny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 153 w zw. z art. 141 § 4 i art. 2 Konstytucji RP, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej strony Sąd I instancji przekazując sprawę organ do ponownego rozpoznania nakazuje wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., a z drugiej strony ustala, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany.
W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych względów przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej jest rezultatem przeprowadzenia przez ten sąd kontroli administracji publicznej.
W ujęciu Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Pamiętać też należy, iż przepis art. 151 p.p.s.a. podobnie jak i art. 145 § 1 p.p.s.a. łączą sposób rozstrzygnięcia sprawy ze stosowaniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Dlatego dla pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych przepisów. Z tej też przyczyny szczególne znaczenie przypisuje się uzasadnieniu wyroku, albowiem stanowi ono odzwierciedlenie przeprowadzenia przez Sąd administracyjny kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej.
Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
Wobec powyższego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie naruszono więc art. 141 § 4 p.p.s.a.. gdyż przyjęcie przez Sąd I instancji ustalenia, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie jest błędne a wręcz abstrakcyjne przy tak ustalonym stanie faktycznym. Co powoduje, że dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego jest niekompletna.
W tym miejscu podkreślić należy, iż twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji nie jest związany oceną stanu faktycznego co do zasady jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. potwierdził, że odnośnie terminu o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. nie przeprowadzono ustaleń co do konkretnych decyzji i w tym zakresie ustalenia dokonane przez Sąd I instancji są błędne, gdyż stanowią wykładnię przepisów procesowych art. 148 § 2 i art. 7 i art. 77 k.p.a.
W konsekwencji mimo powyższych zastrzeżeń co do stanowiska Sądu I instancji tj. częściowo błędnego uzasadnienia, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
W tych okolicznościach nie mógł również zasługiwać na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151, art. 141 § 4 art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 148 § 2, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, która powinna zostać oddalona w całości, gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji.
Przedstawione wytyczne obu Sądów nie pozostawiają bowiem żadnych wątpliwości co do tego, że organy obu instancji wydając decyzje w postępowaniu wznowieniowym objęły sześć różnych spraw zakończonych ostatecznymi decyzjami dotyczącymi różnych etapów spornej inwestycji, jednakże nie odniosły się w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć do żadnej z tych decyzji.
W tym miejscu należy nadmienić, iż Sąd I instancji powinien uchylić także postanowienie Prezydenta Miasta Płocka wydane w dniu [...] stycznia 2009 r. o wznowieniu postępowania w sprawie dotyczącej sześciu ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta Płocka, jednakże kwestia ta nie ma większego znaczenia, gdyż organ I instancji rozpoznający wnioski o wznowienie we wszystkich postępowaniach musi odnieść się oddzielnie do wszystkich sześciu decyzji i ustalić, czy zachowany został termin do wznowienia postępowania we wszystkich zakończonych postępowaniach. Postanowienie to nie będzie wiązało organu ponownie rozstrzygającego w poszczególnych sprawach, gdyż zostało wydane w sprawie wznowienia postępowań zakończonych sześcioma decyzjami ostatecznymi, a taka sytuacja jest niedopuszczalna, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie w/w postanowienia powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe.
Jest to postanowienie wywołujące wyłącznie skutki procesowe, które otwiera postępowanie w sprawie i wobec pozostawienia tegoż postanowienia w obiegu prawnym wszczęte nim postępowanie powinno zostać umorzone na wskazanej wyżej podstawie prawnej, gdyż innej możliwości eliminacji postanowienie organ I instancji nie ma z uwagi na treść art. 110 i 126 k.p.a.
Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, gdyż niektóre zarzuty skargi kasacyjnej były usprawiedliwione i spowodowały częściowo zmianę uzasadnienia Sądu I instancji i dlatego też oparcie rozstrzygnięcia o kosztach na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. byłoby w niniejszej sprawie nieuzasadnione.