Uzasadnienie
II OSK 613 / 05
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 894/04) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. i W. małż. G. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 943/01 oddalającego skargę A. i W. małż. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. podjętą na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) nakazał A. G. i W. G. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego o długości 13,19m i szerokościach 4,50 m oraz 5,65 m usytuowanego na działce nr ewid. gruntów 369 położonej w S. przy ul. P. przy granicy działek nr ewid. gruntów 365, 368 i 370. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
Organ odwoławczy uzasadniając swą decyzję stwierdził, iż miała miejsce samowola budowlana, gdyż inwestorzy przystępując do realizacji obiektu nie posiadali stosownego pozwolenia na budowę. Organ wskazał też, iż obiekt ten nie mógł być realizowany w oparciu o projekt budowlany i pozwolenie na budowę z dnia 17 listopada 1983 r. wydane przez Naczelnika Gminy S., ponieważ w myśl art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) pozwolenie to z mocy prawa utraciło swą ważność. Przeprowadzone w dniu 26 listopada 1998 r. oględziny obiektów budowlanych na nieruchomości położonej w S. przy ul. P. pozwoliły na ustalenie, że A. G. i W. G. w lecie 1998 r. wybudowali murowany budynek gospodarczy według poprawionej na czerwono dokumentacji technicznej (zwiększone wymiary zewnętrzne obiektu), załącznika do pozwolenia na budowę z dnia 17 listopada 1983 r., lecz bez decyzji właściwego organu zatwierdzającego przedmiotowe zmiany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniesiona na powyższą decyzję skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji jednoznacznym jest, iż decyzją z dnia 17 listopada 1983 r. udzielono W. i A. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typu W-03 oraz murowanego budynku gospodarczego o pow. 35 m2. Inwestorzy zrealizowali powyższe budowy w latach 1984-1987, przy czym budynek gospodarczy powstał na fundamentach, ale konstrukcji drewnianej, a więc odbiegał od udzielonego pozwolenia na budowę. Taki stan trwał nieprzerwanie od 1987 r. do kwietnia 1998 r., kiedy inwestorzy dokonali rozbiórki konstrukcji drewnianej budynku gospodarczego i przystąpili bez pozwolenia na budowę do robót budowlanych, realizując obiekt o parametrach wskazanych w zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Ustalenia te wynikają wprost z protokołu oględzin z dnia 5 stycznia 2001 r. w którym dokonano między innymi zapisu oświadczeń skarżących, uczestniczących w przeprowadzanych czynnościach.
Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych przez organy ustaleń należało przyjąć, iż budowa budynku gospodarczego została zrealizowana najpóźniej do roku 1987, chociaż w sposób odbiegający od warunków wynikających z pozwolenia na budowę. Dlatego też budowa podjęta po rozbiórce konstrukcji drewnianej, co nastąpiło wiosną 1995 r., a więc już pod rządem przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, winna być traktowana jako nowa inwestycja, która wymagała legitymowania się przez inwestorów ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której nie uzyskali.
W tej sytuacji, wobec poczynionych w toku postępowania ustaleń, na organie spoczywał obowiązek zastosowania wobec inwestorów sankcji przewidzianej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez A. i W. małż. G. stwierdził, iż pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sytuacji gdy Sąd ten zasadnie uznał, iż okoliczności ustalone przez organy orzekające w sprawie, były wystarczające do wyrokowania w sprawie, a tym samym zamknięcia rozprawy po wysłuchaniu pełnomocnika strony skarżącej, obecnego na rozprawie w dniu 5 lutego 2004 r. Jeżeli bowiem z materiałów sprawy (protokół oględzin z dnia 5 stycznia 2001 r.) wynika, że inwestorzy przystąpili do robót budowlanych, wznosząc przedmiotowy budynek gospodarczy w 1998 r. w miejsce zrealizowanego wcześniej budynku drewnianego, konsumującego pozwolenie na jego budowę, a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), to mimo iż zrobili to na fundamentach zbudowanych w latach 1984-87, winni się legitymować, w myśl art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. nowym pozwoleniem na budowę wydanym na podstawie tego Prawa.
Nie ulega wątpliwości zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle materiałów sprawy, że takim pozwoleniem nie legitymowali się. Już to było wystarczająca przesłanką do nakazania rozbiórki w/w budynku gospodarczego, stosownie do regulacji art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu z daty wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, w związku z art. 28 tego Prawa. To oznacza, że tym samym zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 32 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w sytuacji gdy Sąd mimo, że w uzasadnieniu przytoczył treść tego artykułu, jego przepisów nie stosował, nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, bezprzedmiotowym czyniąc wywody skargi kasacyjnej co do braku przerwy w budowie obiektu (obiektów) objętych pozwoleniem na budowę i w konsekwencji zobowiązując Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi w myśl art. 184 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę o wznowienie postępowania, wskazując jako podstawę przepis art. 273 § 2 i art. 277 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 894/04) wnieśli A. i W. małż. G. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi poprzez zmianę zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z wnioskami skarżących zawartymi w skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...].04.2001 r. lub też o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z dokumentów w postaci:
a/ dziennika budowy budynku mieszkalnego typ W-03- inwestor W. G., b/ rachunku z Zakładu Energetycznego za wykonanie przyłącza do budynku w dniu 18.07.1988r. - na okoliczności związane z kontynuowaniem budowy skarżących, c/ zdjęcia prywatnego, na którym w tle widnieje obiekt szopy oraz mapki wskazującej wielkość budynku gospodarczego, jaki miał być zrealizowany, d/ umowy zawartej w dniu 24.06.2003r. w T. pomiędzy Z. S.A. a G. W. o wykonanie robót remontowych - na okoliczność potwierdzenia wykonywania takowych robót przez skarżącego w okresie od dnia 25.06.2003r. do dnia 10.08.2003r.
e/ postanowienia Prokuratury Rejonowej w T. z dnia 4.08.2003 r. o umorzeniu dochodzenia i wpisaniu sprawy do rejestru przestępstw - na okoliczność kradzieży dokumentów skarżącego, f/ oświadczenia z dnia 29.03.2005 r. złożonego przez Prezesa Zarządu Dyrektora Naczelnego Zakładów T. SA. w T. w sprawie odnalezienia części dokumentów skradzionych w dniu 17.07.2003r. W. G. Skarżący wnieśli też o dopuszczenie dowodu z: g/. zeznań w charakterze strony W. G. - na okoliczności związane z zagubieniem dokumentacji związanej z prowadzoną inwestycją w S. przy ul. P, h/ zażądanie z Urzędu Miasta S. - Wydziału Spraw Społeczno -Administracyjnych dokumentacji związanej z zameldowaniem W. G., jego żony i dzieci w domu przy ul. P. w S., a zwłaszcza dokumentu na podstawie którego został zameldowany W. G. w 1987 r. oraz oświadczeń złożonych przez W. G. oraz jego żonę na okoliczność zameldowania.
Uzasadniając skargę o wznowienie postępowania sądowego skarżący stwierdzili, iż "dla Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było istotne czy inwestycja została ostatecznie zakończona protokołem odbioru końcowego czy też tylko dopuszczona warunkowo do użytkowania oraz czy takie dokumenty posiadał organ budowany, a także co stało się z dziennikiem budowy tej inwestycji. Przyjęto również bezpodstawnie, że prowizorycznie postawiona konstrukcja drewnianej szopy obitej deskami przeznaczonej na składowanie elementów do realizacji inwestycji była budowlą zrealizowaną na podstawie pozwolenia na budowę z 1983r." Zdaniem skarżących konstrukcja ta jako drewniana nie mogła być - jak to przyjął Sąd - budynkiem gospodarczym, gdyż ten zgodnie z pozwoleniem na budowę miał być murowany.
Ponadto konstrukcja drewnianej szopy przeznaczonej na składowanie materiałów budowlanych nie była związana z wykonanymi uprzednio fundamentami pod budynek gospodarczy, był to obiekt tymczasowo znacznie mniejszy od projektowanego budynku gospodarczego.
O prawdziwości przedstawionej tezy świadczą: prywatne zdjęcia rodzinne ukazujące w tle szopę drewnianą oraz załączona mapka.
Po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 23.03.2005r. podczas prac porządkowych w Zakładach T. S.A. w T. w opuszczonym budynku znaleziono część dokumentów skradzionych skarżącemu W. G. związanych z prowadzonym postępowaniem. Powyższe fakty potwierdza oświadczenie Prezesa Zarządu Zakładu T. S.A. w T. z dnia 29.03.2005r. L. S., oraz postanowienie o umorzeniu dochodzenia i wpisaniu sprawy do rejestru przestępstw wydanego w dniu 04.08.2003r. przez Prokuraturę Rejonową w T. w sprawie [...].
Skarżący posiadali dokumentację związaną z uzyskaniem pozwolenia na budowę, jednak dokumentacja ta została skradziona.
Skarżący W. G. poszukiwał dokumentów do przedstawienia w toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Okazało się, że na strychu domu znajdowały się teczki z dokumentacją budowy domu. Po odszukaniu teczek z dokumentami dotyczącymi budowy domu (nie wiedząc co się w tych teczkach znajduje) W. G. zabrał je ze sobą, włożył do skórzanej teczki i zawiózł do zamykanego pomieszczenia w T. Nocą z 16 na 17 lipca 2003r. około godziny 3 30 przybył do pracy i stwierdził włamanie.
W dniu 23.03.2005r. pracownicy T. wykonujący prace porządkowe w jednym z budynków znaleźli część dokumentów A. i W. G. Między innymi odnaleziony został dziennik budowy, o którym W. G. sądził, że przekazał go władzom budowlanym, rachunek z Zakładu Energetycznego za wykonanie przyłącza do budynku z dnia 18.07.1988r. Wymienione dokumenty, a zwłaszcza dokonane wpisy w dzienniku budowy przeczą tezie o dokonaniu ostatecznego odbioru budynku, na co powołują się organy administracji budowlanej oraz Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie skarżących odnalezione w dniu 23.03.2005r. dokumenty, które zginęły w wyniku kradzieży, jaka miała miejsce w nocy z 16 na 17 lipca 2003r. w T., mają istotny wpływ na ocenę istniejącego w sprawie materiału i jako wyczerpujące podstawę wniosku o wznowienie postępowania art. 273 § 2 p.p.s.a. winny zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Zdaniem skarżących analiza przedstawionych dokumentów powinna spowodować wydanie orzeczenia zgodnie z ich wnioskiem.
Skarżący podkreślili, że odnalezione dokumenty potwierdzają okoliczność, że pozwolenie na budowę z dnia 17.11.1983r. nie straciło ważności i było nadal podstawą prawną do realizacji budowy budynku gospodarczego, bowiem budowa faktycznie trwała przez wiele lat i nie została zakończona wbrew twierdzeniom organów administracji i obu instancji sądowych. Z uwagi na to, że przed rozpoczęciem robót budowlanych należało dokonać zabezpieczenia składowanych materiałów budowlanych skarżący postawili szopę drewnianą. Budynek drewnianej szopy nie był tożsamy z projektowanym budynkiem gospodarczym, nie posadowiono go wbrew twierdzeniom Sądu na wybudowanej wcześniej konstrukcji fundamentów, była to konstrukcja tymczasowa, postawiona wyłącznie na czas trwania inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę o wznowienie postępowania zważył, co następuje
Na wstępie należy odnieść się do kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania sądowego.
Uwzględniając treść zamieszczonych w dziale VII ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej p.p.s.a. –przepisów, a w szczególności art. 270 p.p.s.a., art. 275 p.p.s.a. i art. 276 p.p.s.a., a także zważywszy na treść art. 106 § 3, § 4, § 5 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, należy dopuścić możliwość wznowienia postępowania sądowego w oparciu o przesłanki wznowieniowe wskazane we wniesionej skardze.
Stwierdzić należy, iż nie ma przeszkód do wniesienia i rozpoznania skargi o wznowienie postępowania sądowego w niniejszej sprawie, w której wskazano zaistnienie dyspozycji przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. jako podstawy wznowienia postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2004 r. oddalającym skargę kasacyjną A. i W. małż. G. wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 lutego 2004 r.
W myśl przepisu art. 273 § 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Tak więc moment czasowy "wykrycia", czyli dowiedzenia się o istnieniu dowodu, okoliczności faktycznej odnosi się do chwili wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia (art. 270 p.p.s.a.).
Według wywodów wniesionej skargi o wznowienie dokumenty nieznane skarżącym co do treści odnalezione zostały dnia 23 marca 2005 r., a skargę wniesiono 18 maja 2005 r. (data nadania w UPT). Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż okoliczności dotyczące zachowania terminu do wniesienia przedmiotowej skargi o wznowienie, zaistnienia kradzieży i odnalezienia dokumentów odpowiadają stanowi faktycznemu w sprawie. Okoliczności te potwierdzają też takie dokumenty, jak umowa zawarta w dniu 24.06.2003r. o wykonanie robót remontowych potwierdzająca wykonywania robót przez skarżącego w okresie od dnia 25.06.2003r. do dnia 10.08.2003r., postanowienie Prokuratury Rejonowej w T. z dnia 04.08.2003r. o umorzeniu dochodzenia i wpisaniu sprawy do rejestru przestępstw, oświadczenie z dnia 29.03.2005r. dotyczące odnalezienia części dokumentów skradzionych W. G. w dniu 17.07.2003r. Tak więc w ocenie Sądu okoliczności związane z zagubieniem dokumentacji zostały wykazane.
Działając na podstawie art. 281 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając dopuszczalność wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych podstawą wznowienia.
Przede wszystkim merytorycznej ocenie należało poddać przedstawione fragmenty dziennika budowy. Zapisy zawarte w przedstawionym dzienniku budowy stwierdzają, iż 18. 06.1987 r. nastąpiło "ukończenie budynku konstrukcji i pokrycie dachu", a zawarto tam też zapis, że "budynek nadaje się do użytkowania od dnia 18.06.1987 r. pod warunkiem uzupełnienia co, wod. –kan. itd.". Kolejne strony dziennika zawierają pod datami 2.05.1989 r., 22.04.199... (data poprawiona bez omówienia i parafowania), 16.04.1993 r., 10.11.1994 r. 15.02.1995 r., 10.11.1996 r. zapisy dotyczące prac wod. – kan., co, wykonania tynków. W końcu pod datą 3.04. 1998 r. figuruje zapis "G. W. rozpoczęto wykonanie fundamentów budynku gospodarczego...".
Nie można przyjąć, aby powyższe zapisy dziennika podważyły przyjęte przez Sądy obu instancji ustalenia, że inwestorzy przystąpili do robót budowlanych, wznosząc przedmiotowy budynek gospodarczy w 1998 r. w miejsce zrealizowanego wcześniej budynku drewnianego. Decyzje organów administracji obu instancji oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi dnia 5 lutego 2004 r., który był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego oparty był na art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) i dotyczył nakazu rozbiórki murowanego budynku gospodarczego o długości 13,19m i szerokościach 4,50 m oraz 5,65 m usytuowanego na działce nr ewid. gruntów 369 położonej w S. przy ul. P. przy granicy działek nr ewid. gruntów 365, 368 i 370.
Jest też rzeczą oczywistą, że jeżeli realizacja jakiegoś obiektu budowlanego wymaga uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę, a pozwolenie na budowę precyzuje zarówno sposób usytuowania danego obiektu, jak i warunki techniczne, jakie musi spełniać ten obiekt, to realizacja obiektu bez takowego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Zawarte we wniesionej skardze o wznowienie postępowania wywody zmierzają do wykazania, iż obiekt objęty decyzją nakazującą jego rozbiórkę został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia 17 listopada 1983 r. Treść decyzji z dnia 17 listopada 1983 r. była przedmiotem oceny zarówno przez organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Ustaleń i wniosków zawartych w prawomocnym wyroku w żaden sposób nie podważają załączone do skargi dokumenty. Inwestorzy przystąpili do robót budowlanych, wznosząc przedmiotowy budynek gospodarczy w 1998r. w miejsce zrealizowanego wcześniej budynku drewnianego.
Zrealizowanie budynku określanego jako "drewniany" skonsumowało pozwolenie na budowę. Istotnym przy tym jest to, że pozwolenie na budowę z dnia 17 listopada 1983 r. udzielone W. i A. G. dotyczyło murowanego budynku gospodarczego o pow. 35 m2, a obiekt będący przedmiotem niniejszej sprawy jest wprawdzie budyniem murowanym, ale o pow. ok. 56 m2. Tak więc wbrew wywodom strony skarżącej między obiektem wskazanym w pozwoleniu na budowę, a obiektem objętym nakazem rozbiórki z uwagi chociażby na wielkość tych obiektów nie zachodzi tożsamość, są to bowiem dwie odrębne inwestycje.
Tej oceny nie zmieniają zapisy zawarte w dzienniku budowy, rachunek z Zakładu Energetycznego, czy też zdjęcia. Z kolei okoliczności związane z zameldowaniem skarżących pozostają bez związku z decyzja nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego.
Konkludując przedstawione wyżej uwagi stwierdzić trzeba, że rozpatrywana skarga o wznowienie postępowania opiera się na ustawowej podstawie wznowienia jaką jest przepis art. 272 § 2 p.p.s.a., a wobec tego brak jest podstaw do jej odrzucenia. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 14.
01. 1999 r. sygn. akt II UKN 417/98 publ. OSNP 2000/6/254). Jednak z uwagi na to, że podstawa skargi nie jest merytorycznie uzasadniona Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę o wznowienie postępowania oddalił na podstawie art. 282§ 2 p.p.s.a