Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 708/08, oddalił skargę E. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że działając na wniosek skarżących Prezydent Miasta Inowrocławia decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], zatwierdził podział nieruchomości położonej w Inowrocławiu w rejonie ulic: [...],[...],[...], karta mapy nr [...], polegającego na podziale działki geodezyjnej o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 1.7783 ha, powstałej w wyniku połączenia działek o nr ewidencyjnym [...] o pow. 1.3922 ha, KW [...] i numerze ewidencyjnym [...] o pow. 0.3861 ha, KW [...] zapisanej w KW [...] i [...], rej gr. [...] obręb [...] stanowiącej własność skarżących na działki o nr od [...] do [...]. W uwagach dodatkowych do decyzji organ zawarł informację o tym, że w wyniku powyższego podziału nieruchomości może wzrosnąć jej wartość, a Miasto Inowrocław na podstawie art. 98 a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) może ustalić z tego tytułu w drodze decyzji opłatę adiacencką i żądać jej zapłaty w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna.
Decyzja o podziale stała się ostateczna z dniem [...] marca 2007 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta Inowrocławia zawiadomił skarżących, iż wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem.
W dniu [...] września 2007 r. dla wydzielonych w wyniku podziału nieruchomości został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Oszacowana wartość nieruchomości przed podziałem została określona na kwotę [...] zł, a po podziale na kwotę [...] zł. Skarżący zapoznali się z aktami sprawy i nie wnieśli uwag do operatu szacunkowego. Zaproponowali przejęcie przez miasto działek wydzielonych pod drogi wewnętrzne na poczet ustalonej opłaty adiacenckiej. Wniosek skarżących w tym zakresie został negatywnie rozpatrzony.
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. organ I instancji ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. Organ powołał się na treść art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na obowiązującą w dacie ostateczności decyzji podziałowej uchwałę Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXII/268/2004 z dnia 4 czerwca 2004 r. ustalającą wysokość stawki procentowej na 50 % różnicy wartości nieruchomości.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wskazali, że ustalona opłata adiacencka jest bardzo wysoka i niezgodna ze stanem faktycznym. Koszt opracowania planu przestrzennego zagospodarowania oraz wykonany podział geodezyjny poniesiony został ze środków własnych. Teren wyznaczonych geodezyjnie nowych działek w dniu szacowania przez biegłego rzeczoznawcę nie był uzbrojony w żadną infrastrukturę, brak uzbrojenia występował również na wydzielonych działkach stanowiących drogi wewnętrzne, które z racji opracowanego planu przestrzennego będą drogami publicznymi. Zdaniem skarżących art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje na aspekt wpływu wartości nieruchomości wybudowania infrastruktury technicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nie uwzględniło odwołania, uznając, że zarzuty skarżących w zakresie kwestionowania opinii rzeczoznawcy co do wzrostu wartości nieruchomości nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu nie uległa zawyżeniu wartość nieruchomości po podziale. Wartość gruntu określona została przy zachowaniu reguł wymienionych w art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Zdaniem organu zastosowanie przy wycenie podejścia porównawczego jak i metody korygowania ceny średniej odpowiadają zasadom wynikającym z ww. przepisów i nie dają podstaw do tego, aby skutecznie podważyć stanowisko organu, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a tym samym na błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym.
Wskazanie przez odwołujących jako zarzutu, kwestii, że teren nie był uzbrojony w żadną infrastrukturę techniczną nie może w ocenie organu zostać uwzględnione i jest bezzasadne, gdyż rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości do analiz przyjął cechy mające największy wpływ na jej wartość, pośród których znajduje się uzbrojenie w infrastrukturę techniczną. Na podstawie analizy rynku rzeczoznawca przyjął wagę dla tej cechy i trzy jej stany: uzbrojenie częściowe, dostępność i brak uzbrojenia. Zatem rzeczoznawca nie pominął problemu infrastruktury technicznej dotyczącej nieruchomości.
E. i A. K. wnieśli na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W zarzutach wskazali na naruszenie art. 98 a i art. 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty adiacenckiej w maksymalnej wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości, z pominięciem okoliczności, że przepisy te nie statuują obowiązku pobierania tej opłaty i pozostawiają tą kwestię uznaniu organu również co do ustalenia jej wysokości, z pominięciem świadczeń wniesionych przez skarżących na tą nieruchomość, w szczególności na rzecz budowy jej infrastruktury technicznej, z pominięciem okoliczności, że na tych nieruchomościach realizowane będą przez skarżących cele publiczne w postaci budownictwa mieszkaniowego.
Ponadto skarżący zarzucili wydanej decyzji naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. pominięcie nakładów poczynionych przez skarżących na tą nieruchomość, co miało wpływ na wynik sprawy. Dodali również, że operat szacunkowy wykonany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego nie zawiera określenia porównawczego wartości nieruchomości z uwzględnieniem tych nakładów jak i bez nich, co narusza § 35 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę stwierdzając, że nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zasadnie organy obu instancji uznały, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się wszystkie materialnoprawne - wynikające z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przesłanki do nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem, że skarżący zwrócili się o dokonanie podziału należącej do nich działki, który to podział został zatwierdzony decyzją organu. Nie może budzić również żadnych wątpliwości fakt wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości spowodowany jej podziałem, co zostało potwierdzone operatem szacunkowym sporządzonym na tę okoliczność przez uprawnionego rzeczoznawcę. Ustaleń tych w toku postępowania administracyjnego nie podważali skarżący, w związku z tym zbędne było szersze dokonywanie analizy sporządzonego operatu szacunkowego przez organ I instancji przy podejmowaniu decyzji.
Niekwestionowany jest również fakt istnienia uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Co prawda przedmiotowa uchwała została podjęta w oparciu o nieobowiązującą już obecnie treść art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i określała stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż pozwala na to obecnie przepis art. 98a ust. 4 omawianej ustawy, jednakże nie oznacza to, iż uchwała ta nie mogła stanowić podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Wynika to wprost - jak słusznie uznały organy obu instancji - z treści art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami obowiązującego od dnia 22 października 2007 r.
W pierwszej kolejności Sąd, wyjaśniając wątpliwości wynikające ze zmiany przepisów ustawy, wskazał że do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) rada gminy najpierw na podstawie art. 98 ust. 4, a następnie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniona była do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 50 % różnicy wartości nieruchomości. Dopiero przywołana wyżej ustawa nowelizująca obowiązująca w mającym w sprawie zakresie od dnia 22 października 2007 r. wprowadziła poprzez art. 1 pkt 38 lit. a) zmianę zezwalając radzie gminy na ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Jednakże ustawodawca obniżając wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalił jednocześnie zasady jej naliczania w stosunku do nieruchomości, których podziału dokonano przed wejściem w życie obniżonej stawki.
Zgodnie z treścią zdania pierwszego dodanego ust. 1a art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki opłaty adiacenckiej.
Zdanie drugie powyższego przepisu stanowi natomiast, iż do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.
Jak wynika z akt sprawy decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości skarżących stała się ostateczna [...] marca 2007 r. Bezspornym również jest, iż w dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Inowrocławiu z dnia 4 czerwca 2004 r., Nr XXII/268/2004 określająca 50 % wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, która zgodna była z obowiązującym wówczas brzmieniem art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że w omówionym zakresie zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.
Przechodząc dalej, Sąd uznał, że operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami art. 151- 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wydanego na podstawie art. 159 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109).
Jak zauważył Sąd, w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej obowiązywał przepis art. 98 a ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładający na radę gminy w drodze uchwał ustalenie stawki procentowej w wysokości nie większej niż 50%. W dniu dokonania podziału nieruchomości ustalona stawka procentowa uchwałą z dnia 4 czerwca 2004 r. Rady Miejskiej w Inowrocławiu ustalona została w wysokości 50 %. Uznaniowość zastosowania stawki wynikająca z przepisu ustawy nie była zatem nakierowana na zastosowaną stawkę przy ustalaniu opłaty adiacenckiej w drodze decyzji, lecz tą uznaniowość skierowano do Rady Miejskiej ustalając górną granicę, której organ ten nie mógł na mocy ustawy przekroczyć.
Sąd stwierdził, że przedłożone w dniu rozprawy przez pełnomocnika skarżących faktury odzwierciedlające koszty poniesionych nakładów w związku z prowadzoną inwestycją nie mają wpływu na wynik sprawy. Obrazują one bowiem (z wyjątkiem faktury z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] za usługę geodezyjną) koszty poniesione przez skarżących po sporządzeniu operatu szacunkowego w dniu [...] września 2007 r. Ponadto realizowana przez skarżących inwestycja nie jest celem publicznym, tak jak to zostało podniesione w pismach procesowych. Pojęcie celu publicznego, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich. Interpretacja pojęcia celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że mamy do czynienia z katalogiem zamkniętym. Do katalogu tego nie można w ocenie Sądu zaliczyć budownictwa mieszkaniowego wraz z drogami wewnętrznymi.
W ocenie Sądu nie zasługuje na uznanie zarzut skarżących podniesiony przeciwko uchwale Rady Miejskiej Inowrocławia nr XXII/268/2004 z dnia 4 czerwca 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Kujawsko- Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2004 r., nr 72, poz. 12620) z uwagi na okoliczność, że ustalona w tej uchwale stawka procentowa opłaty adiacenckiej została wydana na podstawie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przepis ten został na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. SK 19/2006 uznany za niekonstytucyjny. Przenosząc jednak dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny wykładnię tego przepisu na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że orzeczona niekonstytucyjność art. 98 ust. 4 w zw. z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w zw. z art. 84 Konstytucji nie miała wpływu na wynik sprawy. Uchwała bowiem ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalana została zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. i A. K. opierając zarzuty na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 9 k.p.a. Zdaniem skarżących do naruszenia wskazanych przepisów doszło poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia proceduralnego w postępowaniu przed organem administracji publicznej polegającym na nieprawidłowym poinformowaniu strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tak aby nieznajomość prawa nie spowodowała dla strony szkody, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ nie zwrócił się do skarżących o jednoznaczne oświadczenie w wyznaczonym terminie, czy nie kwestionują sporządzonego operatu szacunkowego. Takiego też oświadczenia nie ma w aktach sprawy. W tej sytuacji niekwestionowanie operatu szacunkowego przez skarżących można jedynie domniemywać. Domniemanie to może wynikać z nieznajomości prawa przez skarżących, którzy otrzymali od organu jedynie ogólną informację o możliwości zapoznania z materiałem dowodowym, z której nie wynika możliwość zakwestionowania dowodu lub ustosunkowania się do niego. Wobec powyższego oraz po dokonaniu analizy akt sprawy nie można przyjąć, że skarżący nie kwestionowali treści operatu szacunkowego.
Niedostrzeżenie powyższego przez Sąd pierwszej instancji, zdaniem skarżących, powoduje ostanie się rozstrzygnięcia władczego ustalonego jednostronnie przez ten organ wyłącznie na podstawie materiału dowodowego przygotowanego przez organ, bez ustosunkowania się skarżących do treści istotnej jego części.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut - naruszenia przepisu art. 145 § 1pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 9 kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazany przepis k.p.a. ma charakter ogólny, statuuje zasadę ogólną informowania stron i czuwania nad tym, by nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Naruszenia wskazanego przepisu, niedostrzeżonego przez Sąd I instancji, skarżący dopatrują się w m.in. w fakcie opóźnionego, w stosunku do daty sporządzenia, przedstawienia im operatu szacunkowego.
Zarzut ten nie tylko w kontekście akt sprawy ale i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie może być uznany za uzasadniony. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący mieli możliwość zapoznania się z operatem szacunkowym (protokół z dnia [...] stycznia 2008 r.), podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] maja 2008 r. Skarżący byli wcześniej, przed jej wydaniem, informowani o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co także potwierdzają w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Od decyzji I instancji skarżący wnieśli odwołanie, w którym m.in. kwestionowali ustalenia rzeczoznawcy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołują się wprawdzie na fakt odebrania odpisu operatu dopiero [...] sierpnia 2008 r., ale zarzuty przeciwko niemu sformułowali już w odwołaniu od decyzji. Przed jej wydaniem skarżący operatu nie kwestionowali.
Sam operat szacunkowy nie podlega odrębnemu zaskarżaniu, można to zrobić dopiero w odwołaniu od decyzji (decyzja zawierała pouczenie o możliwości, trybie i terminie wniesienia odwołania). W tej sytuacji zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia ogólnej zasady informowania stron należy uznać za niezasadny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący jako naruszony przez organy administracji wskazują też przepis art. 8 k.p.a. ale wiążą go z treścią art. 7 k.p.a., zobowiązującego organ do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego i uwzględniania słusznego interesu stron. Przepis ten w skardze kasacyjnej interpretowany jest jako nakładający na organ działanie w myśl zasady słuszności i gospodarności na danym terenie oraz popierania inicjatyw gospodarczych mieszkańców pod kątem sprzyjania przedsiębiorczości i rozwojowi społecznemu. Takie argumenty nie mogą być uznane za usprawiedliwione w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja była zgodna z prawem, a prawo nie pozwala na uznawanie prywatnych inicjatyw w zakresie budownictwa mieszkaniowego za realizowanie celu publicznego i nie pozwala – w odniesieniu do opłat adiacenckich – na odliczanie od nich kosztów podziału nieruchomości. Kwestie braków w zakresie infrastruktury były uwzględniane na etapie sporządzania operatu szacunkowego i podnosił to Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie były uzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.