Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Op 417/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (zwany dalej WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] (dalej: Spółka), na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy obiektu budowlanego - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną:
pismem z dnia 15 maja 2013 r. Spółka zgłosiła zamiar wykonania ogrodzenia z płyt betonowych prefabrykowanych ze słupkami o wysokości 2 m, przęsła o szerokości 2,50 m i długości 300 m, na nieruchomości usytuowanej w [...], działka nr [...].
Starosta Nyski, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej: P.b.) oraz art. 104 K.p.a., wniósł sprzeciw na wykonanie tej inwestycji. Wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 11 uchwały Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr XVI/123/04 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korfantów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2004 r. Nr 13 poz. 239, ze zm. Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2012 r. poz. 647), teren na którym zlokalizowana jest działka nr [...] stanowi teren rolny, bez prawa zabudowy, oznaczony symbolem "RP". Powołując się na art. 3 pkt 1 P.b. podał, że ogrodzenie służące wydzielaniu nieruchomości od otoczenia stanowić będzie samodzielny obiekt budowlany. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, jeśli nie narusza ustaleń miejscowego planu przestrzennego.
W odwołaniu Spółka zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że objęty zgłoszeniem zamiar inwestycyjny stanowi samodzielny obiekt budowlany i na tej podstawie uznanie, iż narusza on ustalenia m.p.z.p. Wskazała, że oprócz wskazanej we wniosku działki nr [...] w skład nieruchomości wchodzi jeszcze działka o nr [...] i są one objęte jedną księgą wieczystą. Działki te stanowią gospodarczą całość z prowadzonym na nieruchomości gospodarstwem rolnym a projektowane ogrodzenie stanowić będzie urządzenie budowlane towarzyszące zabudowie prowadzonej na działce nr [...], zgodnie z postanowieniami pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2010 r. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Przywołując treść § 2 i 4 planu stwierdził, że Rada Miejska w Korfantowie wprowadziła ograniczenia odnoszące się do prawa zabudowy nieruchomości znajdujących się na obszarze "RP".
Odnosząc się do zarzutu braku zakazu budowy ogrodzenia na terenie objętym zgłoszeniem naprowadził, że skoro zakaz sformułowany został w planie w zakresie zabudowy, to odnosi się on do każdej zabudowy, jaka miałaby być realizowana na tym terenie. We wprowadzonym zakazie nie ma mowy o zakazie budowy budynków, obiektów kubaturowych, czy innych obiektów bądź urządzeń budowlanych, zatem nie można stwierdzić, że nie rozciąga się on na ogrodzenia. Przedmiotowy plan w ustaleniach dotyczących innych terenów (np. MM, UP, ZC, UPk) precyzyjnie wskazuje rodzaje ogrodzeń, jakie można tam realizować, co należy interpretować jako ograniczenie praw właścicielskich polegające na tym, że nie każde ogrodzenie może zostać wykonane na danym terenie. Powołując art. 30 ust 1 pkt 3 P.b. Wojewoda wskazał, że jedynie ogrodzenia usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi, wobec czego organ I instancji w zaskarżonej decyzji orzekł tylko w części dotyczącej ogrodzenia zaprojektowanego od strony drogi.
Nie oznacza to jednak, że inwestor uzyskał prawo do wykonania pozostałej części ogrodzenia, zaprojektowanej wzdłuż granicy z działkami sąsiednimi i w poprzek swojej działki. Zgodnie z brzmieniem art. 4 P.b. byłoby to możliwe, gdyby nie sprzeciwiały się temu inne przepisy, w tym ustalenia obowiązującego m.p.z.p.
W skardze Spółka, wnosząc o uchylenie decyzji, zarzuciła art. 3 ust. 1 P.b. oraz art. 65 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p.), powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu. Wywiodła, że na gruncie art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. ustawodawca dopuszcza współistnienie, jako podstawy procesu inwestycyjnego, decyzji i planu, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji nie są sprzeczne z tymi, które wynikają z planu. Powołując się na orzeczenie NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2314/10 Spółka skonstatowała, że ogrodzenie, o które chodzi w przedmiotowej sprawie, jest urządzeniem budowlanym, a co za tym idzie, nie mieści się w pojęciu obiektu budowlanego, budowy czy robót budowlanych, co wyklucza wykorzystanie przez Starostę kompetencji wskazanych w art. 30 ust 6 pkt 2 P.b.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i wskazał m.in., że "przesunięcie ogrodzenia" polega w istocie na ogrodzeniu działki [...] przylegającej do działki [...], na której prowadzone jest gospodarstwo hodowlane powstałe w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] maja 2002 r., przeniesione na Spółkę decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę, ponieważ wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia Spółki dotyczącego planowanych robót budowlanych było prawidłowe, z uwagi na ich niezgodność z zapisami uchwały Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr XVI/123/04. Jak wynika z § 2 ust. 11 planu, dla terenów rolnych oznaczonych symbolem "RP", obejmujących należącą do Spółki działkę nr [...], wprowadzony został zakaz zabudowy – "tereny rolne bez prawa zabudowy oznaczone symbolem RP (...)". Z legendy i rysunku planu wynika, że teren na którym znajduje się ta działka oznaczony został symbolem 5RP. W myśl § 4 planu, tereny oznaczone symbolami 5RP, 6RP przeznacza się pod użytki rolne – uprawy polowe, dla których ustala się następujące warunki ich użytkowania: 1) utrzymuje się istniejące zagospodarowanie polno-łąkowe, 2) utrzymuje się istniejące drogi transportu rolnego; dopuszcza się ich modernizację i przebudowę oraz budowę nowych dróg, 3) utrzymuje się istniejące tereny zieleni w formie remiz śródpolnych, pasów wiatrochronnych i zieleni porastającej brzegi cieków wodnych; dopuszcza się wprowadzenie dodatkowych pasów wiatrochronnych, 4) utrzymuje się istniejące na terenach rolnych wody (płynące i stojące), 5) dopuszcza się ograniczone prowadzenie sieci infrastruktury technicznej z zaleceniem prowadzenia sieci jako podziemnych, 6) istniejące nieużytki przeznacza się do rekultywacji w kierunku rolnym.
Sformułowany w planie zakaz zabudowy należy rozumieć jako zakaz realizacji zamierzenia budowlanego. Wymagany przez art. 4 P.b. warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami odnosi się także do przepisów prawa miejscowego, jakim jest m.p.z.p. Zaliczenie ogrodzenia do urządzeń budowlanych nie wyklucza, że jest ono również obiektem budowlanym (budowlą), co wynika z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 3 pkt 6 P.b. O ogrodzeniu, jako urządzeniu budowlanym można mówić wtedy, kiedy jego budowa objęta jest pozwoleniem na budowę dotyczącym, np. domu jednorodzinnego lub kiedy chodzi o budowę ogrodzenia innego niż te, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. Jeżeli natomiast sprawa dotyczy wyłącznie ogrodzenia, należy traktować je jako obiekt budowlany wymagający zgłoszenia (tak wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2314/10). W kontekście definicji obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 P.b.) należy uznać, że urządzenia budowlane stanowią, obok budynku albo budowli, część określonego obiektu budowlanego.
W zależności od konkretnego stanu faktycznego, ogrodzenia mogą stanowić urządzenia budowlane związane z innymi obiektami jako część obiektu budowlanego, ale również mogą występować jako wyodrębnione obiekty budowlane. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż objęte zgłoszeniem planowane ogrodzenie dotyczy działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z ogrodzoną i zabudowaną - w postaci gospodarstwa hodowlanego - działką nr [...], przy czym obydwie stanowią własność skarżącej Spółki i objęte są jedną księgą wieczystą. Poza planowanym ogrodzeniem, na działce nr [...] nie jest prowadzona ani zrealizowana żadna inna inwestycja. Działka jest niezabudowana. Wykonanie ogrodzenia na działce nr [...] nie stanowi kontynuacji inwestycji prowadzonej na działce nr [...]. Pozwolenie na budowę wydane decyzją Burmistrza Korfantowa z dnia [...] maja 2002 r. dla inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa hodowlanego, przeniesione następnie decyzją Starosty Nyskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. na [...], obejmowało jedynie teren działki nr [...] i nie dotyczy budowy ogrodzenia na działce nr [...].
Z tych przyczyn planowane na tej działce ogrodzenie nie stanowi urządzenia budowlanego towarzyszącego zabudowie działki nr [...] i należy je traktować jako samodzielny obiekt budowlany wymagający zgłoszenia, którego jednak budowy na terenie rolnym oznaczonym symbolem "RP" nie przewidują zapisy powołanego wyżej planu miejscowego. Objęcie działek jedną księgą wieczystą nie oznacza, że stanowią one jedną całość gospodarczą, a zamierzona budowa ogrodzenia na działce nr [...] immanentnie związana jest z działką nr [...]. Odnosząc się do naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. WSA wskazał, iż skarżąca Spółka nie może wywodzić zgodności lub niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z faktu niezakwestionowania przez organ decyzji o warunkach zabudowy wydanej w innej sprawie. Dlatego bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest zarzut dotyczący braku sprzeczności m.p.z.p. z wydaną dla działki nr [...] decyzją o warunkach zabudowy i pozwoleniem na budowę.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok WSA w całości, opierając ją na:
- I. naruszeniu prawa materialnego:
- - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651) w zw. z art. 46 K.c. poprzez błędną wykładnię, iż działki gruntu, graniczące ze sobą, należące do tego samego właściciela, dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta nie są uznawane za jedną nieruchomość,
- - art. 3 ust. 1 ustawy P.b. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż objęty zgłoszeniem zamiar inwestycyjny stanowi samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu powołanego przepisu i stwierdzenie w oparciu o dokonane ustalenia, że narusza on postanowienia m.p.z.p. dla wskazanego zgłoszenia terenu, kiedy to w rzeczywistości zamierzenie nie stanowi obiektu budowlanego a miejscowy plan nie zawiera w odniesieniu do ogradzania nieruchomości żadnych ograniczeń,
- - art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie powołanego przepisu i wbrew jego treści przyjęcie, iż zamierzenie budowlane nie towarzyszy inwestycji budowlanej a nadto, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowią prawnej podstawy do zabudowy nieruchomości nawet w sytuacji sprzeczności z zapisami m.p.z.p.,
- - art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez realne i rzeczywiste pozbawienie skarżącego prawa do korzystania z własności nieruchomości, w wyniku niewłaściwych decyzji organów administracji publicznej,
- II. naruszeniu przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez nienależytą kontrolę organów polegającą na niepodjęciu z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego a w konsekwencji braku dokonania analizy stanu faktycznego oraz wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy oraz ostatecznego pozwolenia na budowę,
- - art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: P.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia prawa i oddalenie skargi, mimo że decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz poprzedzających decyzji obu instancji bądź uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania i zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podkreślono, że w rozpatrywanej sprawie występuje jedna nieruchomość składająca się z dwóch działek, objętych jedną księgą wieczystą. Sprawia to, że ich traktowanie jako dwóch odrębnych struktur, dla których stosuje się różne procedury prawne, jest chybione. Nie bez znaczenia jest fakt, że skarżący jest w posiadaniu pozwolenia na budowę, które przez organ niezasadnie jest stosowane jedynie względem działki nr [...], z pominięciem działki nr [...]. Dla nieruchomości nie można zatem stosować postanowień m.p.z.p. – jak twierdzi organ – bowiem zakaz zabudowy nie dotyczy nieruchomości, która zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzją zezwalającą na budowę jest przedmiotem procesu budowlanego. Zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p., przepisu ust. 1 pkt 2 tego artykułu – mówiącego o wygaśnięciu decyzji – nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie miało miejsce w stosunku do działki nr [...].
W przedmiotowym stanie faktycznym sprzeczność, która przesądzałaby o utracie mocy prawnej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie występuje. Nie występuje także rozbieżność pomiędzy ustaleniami m.p.z.p. a wydaną na wniosek skarżącego decyzją. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organy administracji opierają swoje decyzje na domniemanej treści ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego lub też dokonują w tym zakresie swobodnej interpretacji rozszerzającej, która nie znajduje pokrycia w treści uchwalonego aktu prawa miejscowego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nieprawidłowe jest również stanowisko Sądu, który definiuje ogrodzenie jako samodzielny obiekt budowlany. Na gruncie obowiązującego stanu prawnego nie ma wątpliwości, że art. 3 pkt 9 P.b. określa w sposób wiążący sens przepisów prawnych we wszystkich aktach, w których występuje pojęcie "urządzenie budowlane", a nie ogranicza się wyłącznie do tych, gdzie ustawodawca powołuje się na "urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym".
Urządzenia techniczne, które nie są związane z obiektem budowlanym, nie mogą w żadnym wypadku stanowić urządzeń budowlanych w sensie prawa budowlanego. Działki nr [...] i [...] stanowią gospodarczą całość wraz z prowadzonym na nich gospodarstwem rolnym. Z tego względu zamierzona budowa ogrodzenia na działce nr [...] jest ściśle związana z działką nr [...], na której aktualnie istnieje ogrodzenie i będzie stanowić urządzenie budowlane towarzyszące istniejącej na niej zabudowie, zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2010 r. W tej sytuacji kwalifikowanie zgłoszonego ogrodzenia jako samodzielnego obiektu budowlanego pozostaje w sprzeczności z istniejącym stanem faktycznym, zatem inwestycji nie należy traktować jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 1, lecz jako urządzenie budowlane towarzyszące zabudowie działki nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania przewidziane przepisem art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Dokonując oceny skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, do których zaliczono art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Naruszenie tych przepisów skarga kasacyjna upatruje w braku stwierdzenia naruszenia prawa i oddaleniu skargi, chociaż decyzje administracyjne zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Jeśli chodzi o uzasadnienie, to brak jest jakiejkolwiek argumentacji na poparcie tak sformułowanego zarzutu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przywołane w petitum środka odwoławczego przepisy art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 P.p.s.a. mają charakter ustrojowy, a oddalenie skargi, wbrew oczekiwaniu skarżącej Spółki, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Przepisy te określają bowiem jedynie właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepisy te mogłyby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. W konkretnym przypadku sytuacja taka nie miała miejsca, co dodatkowo przy braku jakiegokolwiek uzasadnienia, opisany zarzut czyni nieskutecznym.
Dalsza część zarzutu mającego oparcie w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazuje na naruszenie art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. Skarga kasacyjna twierdzi, że WSA dokonał nienależytej kontroli organów, polegającej na niepodjęciu z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenia całego materiału dowodowego a w konsekwencji braku dokonania analizy stanu faktycznego oraz wydanych wcześniej decyzji o warunkach zabudowy oraz ostatecznego pozwolenia na budowę.
Z ustaleń organów administracyjnych, które w zupełności zostały podzielone przez WSA wynika, że pozwolenie na budowę udzielone decyzją z dnia [...] maja 2002 r. dotyczyło inwestycji polegającej na budowie gospodarstwa hodowlanego na terenie oznaczonym jako działka nr [...], a więc dotyczyło innej nieruchomości. Pozwolenie to zostało zrealizowane, o czym świadczy pozwolenie na użytkowanie udzielone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. Oznacza to, że inwestycja na działce nr [...] została zakończona. Decyzje te, o pozwoleniu na budowę oraz pozwoleniu na użytkowanie, zostały przeniesione na Spółkę, odpowiednio decyzjami Starosty Nyskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lipca 2010 r. Nie zmienia to jednak faktu, że decyzje te dotyczyły inwestycji już zrealizowanej przed wielu laty, bo w 2003 roku.
Powoływanie się więc na zrealizowane pozwolenie na budowę dotyczące innej działki, co do której ówczesny inwestor złożył odrębny dowód do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, a także na decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na potrzeby tego postępowania, a więc na decyzję "skonsumowaną" w tym postępowaniu, nie może – jak to oczekuje skarżący kasacyjnie – oznaczać wadliwości ustaleń faktycznych. Jest tak dlatego, ponieważ w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z nową, odrębną procedurą przewidzianą Prawem budowlanym - zgłoszeniem, dla innej działki oznaczonej odrębnym numerem. Dokonanie zgłoszenia robót budowlanych na działce nr [...], wobec wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ miało ten skutek, że zaistniała nowa sprawa administracyjna, dotycząca innego przedmiotu, nie mająca żadnego związku ze "starą", zrealizowaną inwestycją, objętą decyzją o pozwoleniu na budowę z 2002 r.
Nowa procedura zainicjowana zgłoszeniem Spółki z dnia 15 maja 2013 r. obligowała właściwy organ do oceny zgłoszenia przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego, w tym w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym. Poza sporem natomiast pozostaje, że działka objęta zgłoszeniem, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr XVI/123/04), stanowi teren rolny bez prawa zabudowy, oznaczony symbolem "RP". Jak wynika z § 2 ust. 11 planu miejscowego, dla terenów rolnych oznaczonych symbolem "RP", wprowadzony został zakaz zabudowy – "tereny rolne bez prawa zabudowy oznaczone symbolem RP (...)". Wszystko to prowadzi do wniosku, że ustalenia faktyczne mające oparcie w zgormadzonym materiale dowodowym są prawidłowe, co zarzut naruszenia przepisów postępowania czyni nieusprawiedliwionym.
Nieskuteczność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania ma ten skutek, że przyjęty przez WSA stan faktyczny jest prawidłowy i stanowi podstawę do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej na pierwszym miejscu wskazano na art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 46 K.c. poprzez błędną wykładnię, iż działki gruntu, graniczące ze sobą, należące do tego samego właściciela, dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta nie są uznawane za jedną nieruchomość.
Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone jest w oparciu o ustawę dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i regulacje zawarte w tym akcie prawnym stanowiły materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia. Organy administracyjne, a w konsekwencji WSA, nie sięgały natomiast do przepisów, których naruszenie skarga kasacyjna zarzuca. Prawo budowlane, w zakresie wyznaczonym poprzez zgłoszenie i podjętą decyzję o sprzeciwie, nie odsyła bowiem do ustawy o gospodarce nieruchomościami ani do przepisów Kodeksu cywilnego. Zatem pojęcie nieruchomości w rozumieniu tych aktów prawnych nie może być przenoszone na grunt Prawa budowlanego. Wobec tego, skoro organy i WSA przepisów objętych powyższym zarzutem nie stosowały, bo nie miały ku temu podstaw /brak odesłania/, to nie można mówić o ich naruszeniu.
Dalsza część zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczy art. 3 ust. 1 P.b. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż objęty zgłoszeniem zamiar inwestycyjny stanowi samodzielny obiekt budowlany w rozumieniu powołanego przepisu. Skarga kasacyjna wskazuje również, że błędne jest stwierdzenie w oparciu o dokonane ustalenia, że inwestycja narusza postanowienia m.p.z.p. dla wskazanego zgłoszenia terenu, kiedy to w rzeczywistości zamierzenie nie stanowi obiektu budowlanego a miejscowy plan nie zawiera w odniesieniu do ogrodzenia nieruchomości żadnych ograniczeń.
Jak już wyżej wskazano, brak skuteczności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania ma ten skutek, że ustalony przez organy, a zaaprobowany przez WSA stan faktyczny, jest prawidłowy. Powtórzyć więc należy, że położenie działki objętej zgłoszeniem a oznaczonej numerem [...] w terenie "RP", wg oznaczenia przyjętego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w Korfantowie z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr XVI/123/04), wyklucza lokalizowanie na tej działce jakichkolwiek obiektów budowlanych. Jest to konsekwencją obowiązującego w tym terenie zakazu zabudowy, który obejmuje wszelkie obiekty budowlane. Jeśli chodzi natomiast o ogrodzenie objęte zgłoszeniem Spółki z dnia 15 maja 2013 r., to trafnie WSA przyjmuje, że w realiach sprawy jest to obiekt budowlany, a dokładniej budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b P.b. Definicja budowli zawarta została w art. 3 pkt 3 P.b., co w świetle prawidłowej argumentacji przytoczonej przez WSA w żadnym wypadku nie pozwala ogrodzenia działki nr [...] zakwalifikować jako urządzenia budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 9 P.b.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że szersze odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tego zarzutu jest zbędne, gdyż skarga kasacyjna stawia zarzut naruszenia "art. 3 ust. 1 P.b.", a taki przepis w ustawie – Prawo budowlane nie istnieje.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez niezastosowanie powołanego przepisu i wbrew jego treści przyjęcie, iż zamierzenie budowlane nie towarzyszy inwestycji budowlanej a nadto, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowią prawnej podstawy do zabudowy nieruchomości nawet w sytuacji sprzeczności z zapisami m.p.z.p.
Podane w petitum skargi kasacyjnej przepisy wskazują przypadki, w których właściwy organ ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia wydanej przez siebie decyzji o warunkach zabudowy (ustęp 1) oraz definiują wyjątek, w którym wygaśnięcie takiej decyzji jest niedopuszczalne (ustęp 2). W rozpoznawanej sprawie organy architektoniczno - budowlane nie procedowały w trybie art. 65 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż do ich kompetencji nie należą sprawy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, w tym do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie mogły dopuścić się naruszenia przepisów u.p.z.p. co prowadzi do wniosku, że zarzut powyższy jest nieusprawiedliwiony.
Ponownie przypomnieć należy, że zamierzenie objęte zgłoszeniem z dnia 15 maja 213 r. dotyczy innego terenu (innej działki) i stanowi odrębną, nową inwestycję, dla której prawnie obojętne pozostają decyzje, w tym o warunkach zabudowy, dotyczące inwestycji zakończonej w 2003 roku a polegającej na budowie gospodarstwa hodowlanego na terenie oznaczonym jako działka nr [...].
Nie także może odnieść zamierzonego skutku zarzut wskazujący na naruszenie przepisów Konstytucji RP, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, poprzez realne i rzeczywiste pozbawienie skarżącego prawa do korzystania z własności nieruchomości, w wyniku niewłaściwych decyzji organów administracji publicznej.
Prawo własności, pomimo konstytucyjnej ochrony, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw. Jedną z takich ustaw jest u.p.z.p., która przyznaje gminie władztwo planistyczne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W realiach sprawy ograniczenie prawa własności skarżącej kasacyjnie Spółki odnośnie do sposobu korzystania z działki nr [...] wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miejską w Korfantowie uchwałą z dnia 28 stycznia 2004 r. Nr XVI/123/04. Plan ten jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze tej gminy.
Oznacza to, że wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia dokonanego przez Spółkę z powodu zapisów tego planu, nie może być uznane jako pozostające w sprzeczności z konstytucyjnymi gwarancjami wynikającymi z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Ustawy Zasadniczej (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., II OSK 13/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.