Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1601/12 oddalił skargę J. B. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art 127 § 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej k.p.a. oraz § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r., Nr 121, poz. 1137), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] marca 2012 r. J. B. - rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych na postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] - umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach wobec stwierdzenia występowania w projekcie budowlanym przebudowy i rozbudowy budynku usługowego (karczmy) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nieprawidłowości w zakresie warunków ewakuacji, które mają istotny, negatywny wpływ na bezpieczeństwo przyszłych użytkowników projektowanego budynku, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. unieważnił, w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej uzgodnienie przedmiotowego projektu pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonane przez J. B. - rzeczoznawcę ds. spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Organ odwoławczy podniósł, iż stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., czyli interes oparty na prawie należy utożsamiać ze stosunkiem materialnoprawnym określonym w art. 28 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w sprawach dotyczących unieważnień uzgodnień pod względem ochrony przeciwpożarowej projektów budowlanych strony powinny być określane w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane. Projekt budowlany stanowi, zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, załącznik do wniosku inwestora o pozwolenie na budowę i jest jednym z dokumentów, na podstawie których właściwe organy administracji architektoniczno-budowlanej wydają decyzję o pozwoleniu na budowę. Unieważnienie uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej projektu budowlanego przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, w trybie § 15 ust. 2 rozporządzenia powoduje, że projekt budowlany, w oparciu o który wymienione powyżej organy wydają wspomnianą decyzję, nie spełnia wymagania, o którym mowa w § 4 tego rozporządzenia.
Przedmiotowa nieprawidłowość - brak uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi, zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Interes prawny posiada więc tylko inwestor. Rzeczoznawca zaś nie jest stroną, posiada jedynie interes faktyczny.
Skarżący wniósł skargę na to postanowienie, zarzucając mu:
- 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 123 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., art. 28 k.p.a.;
- 2. naruszenie prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący wywodził, że podejmując rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie organ II instancji winien oprzeć się o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś w art. 28 Prawa budowlanego, natomiast oceniając posiadanie przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie winien zwrócić uwagę na przepis § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. W niniejszej sprawie unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej dokonane zostało właśnie w oparciu o przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej. Postanowienie w tej sprawie doręczone zostało skarżącemu - rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, którego organ I instancji prawidłowo uznał za stronę prowadzonego w przedmiocie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego postępowania administracyjnego.
Legitymacja procesowa rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych wynika bowiem z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej, nie zaś z przepisów prawa budowlanego. Przepis ten daje określone uprawnienia Komendantowi Głównemu Państwowej Straży Pożarnej w stosunku do rzeczoznawców ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, które zastosowane mogą zostać w sytuacji wydania postanowienia w oparciu o przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy postanowienie organu I instancji w sprawie unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, wydane w oparciu o przepis § 15 ust. 2 ww. rozporządzenia nie zostanie zaskarżone przez inne niż rzeczoznawca strony (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie), postanowienie to stanie się ostateczne, Komendant Główny PSP może wszcząć w stosunku do rzeczoznawcy postępowanie administracyjne zmierzające do odwołania go z pełnionej funkcji i unieważnienia jego aktu powołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, podzielając zdanie organu i wskazując, że przymiot strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, należało oceniać przez pryzmat w art. 28 Prawa Budowlanego. Sąd stwierdził, że postępowanie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej prowadzone w trybie § 14 ww. rozporządzenia jest, odrębnym postępowaniem. Decyzje w nim wydane stanowią przykład uznania administracyjnego i co istotne podlegają zaskarżeniu i kontroli zgodnie z zasadą dwuinstancyjności.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. 2006 r., nr 156, poz. 1118), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu, polegające na uznaniu, iż przepis ten ma zastosowanie przy określaniu kręgu stron w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego i w konsekwencji uznanie, iż skarżącemu w przedmiotowym postępowaniu nie przysługuje przymiot strony. Zarzucił też naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu § 14 ust. 3 w związku z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej i w związku z art. 28 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie i niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego, w oparciu o wskazane wyżej przepisy prawa.
Wniósł o uchylenie tego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że ma interes prawny w ww. postępowaniu na podstawie § 14 ust. 3 w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie uzgadniania projektu budowlanego (...). Jeżeli byłby on go pozbawiony, a nikt nie zaskarży unieważnienia uzgodnienia projektu, to na podstawie tego ostatecznego postanowienia będzie możliwe unieważnienie aktu powołania rzeczoznawcy. Kontrola rozstrzygnięć zapadłych w tym ostatnim postępowaniu będzie iluzoryczna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko. Postępowanie w sprawie nieprawidłowości w działalności rzeczoznawcy przyznaje mu prawo do obrony. Postępowanie takie może być wszczęte nie tylko, gdy uzgodnienie projektu unieważniono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są tożsame z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, równocześnie podzielając stanowisko prawne Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane, konsekwencją czego było uznanie, że przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego, a tym samym skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 33 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego, projekt budowlany stanowi jeden z dokumentów, który jest dołączany przez inwestora do wniosku o wszczęcie postępowania i w sprawie wydania decyzji pozwolenie na budowę. Uzgodnienie projektu budowlanego z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej w tych przypadkach, gdy wynika to z przepisów prawa budowlanego, stanowi wymóg podlegający kontroli w czasie prowadzonego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Niespełnienie tego wymogu może spowodować wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego jak i pozwolenia na budowę.
Z kolei unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie stanowiło nową okoliczność faktyczną, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Tym samym uzgodnienie projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, jak również unieważnienie tego uzgodnienia, w sposób bezpośredni wpływa zarówno na losy toczącego się postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jak i może wpływać na postępowania, które zostały już zakończone wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też przymiot strony w postępowaniu o unieważnienie dokonanego uzgodnienia projektu budowlanego powinien przysługiwać podmiotowi, który jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Stąd też zarzut naruszenia art.28 Ustawy prawo budowlane polegający na jego zastosowaniu jest niezasadny.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej jest konsekwencją zarzutu pierwszego i polega na naruszeniu § 14 ust.3 w związku z § 15 ust.2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w związku z art. 28 k.p.a., polegający na nieprzyznaniu skarżącemu przymiotu strony w oparciu o te przepisy. Zarzut ten jest niezasadny, do kwestii tej odniósł się sąd I instancji, zasadnie wskazując, że postępowanie o którym mowa § 14 ust. 3 rozporządzenia (tj. możliwość odwołania rzeczoznawcy z pełnionej funkcji w drodze decyzji administracyjnej) jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, w innej sprawie administracyjnej. Na podstawie wskazanych przepisów skarżącemu w tej sprawie przysługuje przymiot strony postępowania, natomiast przepisy te nie stanowią materialnoprawnej podstawy do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.