Uzasadnienie
W dniu 26 maja 2010 r. Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu złożył do Starosty Nowosądeckiego sprzeciw od ostatecznej decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. wnosząc o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uchylenie powyższej decyzji.
Prokurator podniósł, że z opinii Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki z października 2007 r. wynika, iż inwestycja objęta decyzją Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], znak: [...] znajduje się na terenie aktywnego osuwiska i rejon ten wymaga szczegółowych badań geologiczno-inżynierskich, a dokumentacja w tym zakresie brana pod uwagę przy wydawaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę jest niewystarczająca. Również z opinii z listopada 2007 r. wykonanej przez dr inż. L. R. dr inż. J. H., prof. dr hab. inż. J. M. i dr inż. M. C. - pracowników Akademii Górniczo-Hutniczej im. S. Staszica w Krakowie wynika, że przedmiotowa inwestycja zagraża wodom mineralnym "Piwniczanka", będzie skutkować aktywizacją ruchów masowych ziemi, a dokumentacja sporządzona przez biegłego mgra inż. geologa – P. P., która stanowiła dokumentację sprawy zakończonej decyzją Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], znak: [...], o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. dołączone do projektu budowlanego wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, z których wynika, że osuwisko jest nieczynne - była dokumentacją sporządzoną pobieżnie i bez szczegółowych badań.
W ocenie Prokuratora, wyszły zatem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne wskazujące, że na terenie przeznaczonym pod budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. znajduje się czynne osuwisko.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Starosta Nowosądecki wznowił z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 186 k.p.a. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. Starosta Nowosądecki decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. stwierdzając brak podstaw do uchylenia tej decyzji w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...] złożył Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ostatecznej decyzji Starosty Limanowskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. znak: [...] w sprawie pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dn. 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 23 grudnia 2010 r., nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Prokuratury Rejonowego w Nowym Sączu od decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji Starosty Nowosądeckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi: B. [...] w Nowym Sączu pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ podał, że iż żądając wznowienia postępowania, Prokurator powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz na nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedstawione w opiniach niezależnych ekspertów z Państwowego Instytutu Geologicznego Oddziału Karpackiego w Krakowie oraz Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie wskazujące, że budowa Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] jest planowana na terenie największego w rejonie Piwnicznej osuwiska, które wykazuje w niektórych strefach na współczesną aktywność. W sprzeciwie zaznaczył ponadto, że zgodnie z opiniami ekspertów, planowana inwestycja zagraża wodom mineralnym "Piwniczanka" oraz będzie skutkować aktywizacją ruchów masowych ziemi.
Organ podniósł, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość prawną ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym zapadła, było dotknięte wadliwością wyczerpująco wyliczoną w art. 145 k.p.a.
Wskazano, że ostateczna decyzja Starosty Nowosądeckiego o pozwoleniu na budowę wyżej wymienionej inwestycji wydana została w oparciu o dokumentację geotechniczną, sporządzoną przez mgr inż. P. P., z której wynikało, że część zbocza góry K. znajduje się w obrębie nieczynnego strukturalnie osuwiska i po zastosowaniu się do określonych zaleceń, planowana inwestycja może być realizowana.
Po wznowieniu postępowania, inwestor został wezwany do przedłożenia wszelkich dokumentów dotyczących oceny warunków gruntowo-wodnych panujących w rejonie przedmiotowej inwestycji, mogących przyczynić się do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy opiniami geologicznymi ekspertów z Państwowego Instytutu Geologicznego oraz Akademii Górniczo-Hutniczej przedłożonymi organowi I instancji już po wydaniu pozwolenia na budowę, a dokumentacją geotechniczną będącą podstawą wydanego pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi inwestor przedłożył opracowanie dr J. F. Rzeczoznawcy Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w dziedzinie ochrony środowiska, w zakresie geologii pt: "Ocena warunków geologicznych i hydrogeologicznych w rejonie projektowanej stacji narciarskiej K. w aspekcie możliwych zagrożeń dla wód leczniczych butelkowanych przez rozlewnię "Piwniczanka" w P.", z którego wynika, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie spowoduje zagrożenia osuwania się mas ziemnych oraz nie wpłynie na strukturę wód mineralnych uzdrowiska. Do kolejnego pisma nadesłanego do Starosty dnia 7 lutego 2011 r. inwestor załączył dokumentację geologiczno-inżynierską dla potrzeb ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia projektowanej stacji narciarskiej [...] w P. opracowaną przez P.; zawiadomienie Starosty Nowosądeckiego z dnia 3 lutego 2011 r. znak: ORL.IV.7531-1/10/10 o przyjęciu bez zastrzeżeń w/w dokumentacji; stanowisko Państwowej Inspekcji Sanitarnej w Nowym Sączu z dnia 15 grudnia 2010 r. znak: PSE-NNZ-420-359/10; oświadczenie Pracowni Projektowej P., oświadczenie Pracowni Projektowej Z. Ś. oraz zaświadczenie o przynależności Pana M. G. do Małopolskiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...].
Po przeprowadzeniu analizy dowodów zgromadzonych po wznowieniu postępowania, takich jak: opinia ekspertów Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział w Krakowie; opinia ekspertów z Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie oraz ocena warunków geologicznych i hydrogeologicznych w rejonie projektowanej stacji narciarskiej [...] sporządzona przez dr J. F. Rzeczoznawcę Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa – Wojewoda stwierdził, że nie stanowią one dowodów, które w świetle przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podlegają sprawdzeniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz nie stanowią elementów projektu budowlanego wymaganych przepisem art. 34 tej ustawy.
Zatem wnioski wynikające z tych opracowań nie stanowią wiążących ustaleń dla organu orzekającego w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast, zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, projekt budowlany obowiązkowo powinien zawierać - w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zatem dowodem, który stanowi podstawę ustaleń dokonanych przez organy obu instancji jest dokumentacja geologiczno-inżynierska dostarczona po wznowieniu postępowania.
W ocenie organu odwoławczego, zarzuty postawione w odwołaniu nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. Materiał dowodowy oceniany w ramach wznowionego postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, w tym dokumentacja geologiczno-inżynierska wykonana przez P. w grudniu 2010 r., sporządzona dla potrzeb ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia projektowanej stacji narciarskiej [...] w P., nie potwierdza zagrożeń sygnalizowanych w sprzeciwie Prokuratora - a dokumentacja geologiczno-inżynierska jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej przy orzekaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Zatem stwierdzono, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a decyzja Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2011 r. wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.
Niezależnie od przedstawionych wyżej okoliczności stanowiących przedmiot wznowionego postępowania nadmieniono, że na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu - Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 84b ustawy Prawo budowlane przeprowadził kontrolę działalności Starosty Nowosądeckiego w sprawie znak: GB.II.7351-5/59/06 dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. pod kątem ewentualnego wznowienia postępowania, z wynikiem pozytywnym.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nowym Sączu kwestionując ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżonej decyzji Prokurator zarzucił:
- - naruszenie przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 15 marca 2011 r. od decyzji organu I instancji, braku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom w postaci: opinii niezależnych ekspertów z Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki w Krakowie oraz Akademii Górniczo- Hutniczej w Krakowie,
- - naruszenie przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym projektu budowlanego dla inwestycji: budowy Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P., w tym dokumentacji geologiczno- inżynierskiej będącej częścią składową tego projektu i uznaniu przez organ odwoławczy, że dokumentacja geologiczno-inżynierska nie może być w tym przypadku kwestionowana przez organ architektoniczno-budowlany albowiem dokumentacja została uzyskana w odrębnym postępowaniu; organ odwoławczy również nie ma uprawnień do zbadania tej dokumentacji, pomimo, iż organy te w dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie mają obowiązek badania treści projektu budowlanego i wyjaśnienia zastrzeżeń zgłoszonych do projektu.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione powyżej zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu wyroku, podkreślił, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Dalej Sąd I instancji
Sąd wskazał, że wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznych i może nastąpić tylko w przypadkach ściśle określonych w ustawie i po spełnieniu koniecznych warunków. Stosownie do art. 147 k.p.a., następuje ono na żądanie strony lub z urzędu - jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu, w związku ze sprzeciwem Prokuratora.
Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest ocena wskazywanych przez stronę skarżącą opinii Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki z października 2007 r. oraz opinii z listopada 2007 r. wykonanej przez dr inż. L. R. dr inż. J. H., prof. dr hab. inż. J. M. i dr inż. M. C. - pracowników Akademii Górniczo-Hutniczej im. S. Staszica w Krakowie, jako podstaw wznowienia postępowania, na jakie powołał się Prokurator Rejonowy w Nowym Sączu wnosząc o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznawia się postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w w/w przepisie, należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Do okoliczności takich nie należy natomiast dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja.
Sąd podkreślił, że wskazane wyżej opinie biegłych nie istniały w dniu wydania przez Starostę Nowosądeckiego decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], znak: [...], zatem niewątpliwie nie mogą być uznany za nowy dowód w sprawie istniejący w dniu wydania decyzji ostatecznej.
Strona skarżąca stoi jednak na stanowisku, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne wskazujące, że na terenie przeznaczonym pod budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. znajduje się aktywne osuwisko, co mogło mieć zasadniczy wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Okoliczności te nie były znane organowi administracyjnemu przed wydaniem decyzji w sprawie ze względu na fakt, że dokumentacja sporządzona przez biegłego mgra inż. geologa – P. P., która stanowiła dokumentację sprawy zakończonej decyzją Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], znak: [...], o jakiej mowa w art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. dołączone do projektu budowlanego wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych, z których wynika, że osuwisko jest nieczynne - była dokumentacją sporządzoną pobieżnie i bez szczegółowych badań.
Stanowisko strony skarżącej sprowadza się do zakwestionowania faktu, że przedmiotowe osuwisko jest osuwiskiem nieczynnym, tj. okoliczności ustalonej w oparciu o dokumentację sporządzoną przez biegłego mgra inż. geologa – P. P. Strona skarżąca zarzuca autorowi w/w dokumentacji pobieżność i brak szczegółowości i jako dowód przeciwny przedstawia opinię Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki z października 2007 r. oraz opinię z listopada 2007 r. wykonaną przez dr inż. L. R. dr inż. J. H., prof. dr hab. inż. J. M. i dr inż. M. C. - pracowników Akademii Górniczo-Hutniczej im. S. Staszica w Krakowie.
Odnosząc się do powyższego, Sąd I instancji podniósł, że na obecnym etapie postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, tj. na etapie wznowionego postępowania w sprawie, nie ma podstaw do polemizowania z metodologią i techniką badania stanu faktycznego przyjętą przez biegłego mgra inż. geologa – P. P., bowiem wykonana przez niego dokumentacja została sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z wymogami przewidzianymi w przepisach prawa (art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego), a zatem stanowiła pełnowartościowy dowód w sprawie o udzielnie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu budowlanego.
Jeśli chodzi o podstawę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to o jej spełnieniu decyduje kumulatywne spełnienie następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto, te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu administracji są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane.
Należy wskazać, iż okolicznościami faktycznymi wymienionymi w w/w przepisie, są okoliczności dotyczące stanu faktycznego sprawy, a nie dokonana przez organ administracyjny ocena materiału dowodowego sprawy (w tym dokumentacji sporządzonej przez biegłego mgra inż. geologa – P. P.). Dokonaną oceną organ jest związany i odmienna ocena przez stronę dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i były znane organowi wydającemu decyzję, nie uzasadnia uchylenia decyzji ostatecznej.
Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nowe okoliczności i dowody nie można uznać wydanych w późniejszym czasie opinii biegłego, zawierającej odmienną kwalifikację nieruchomości od przyjętej w decyzji ostatecznej i opinii, na podstawie której była ona wydana (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., I SA 1788/99, LEX nr 75514, wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., I OSK 457/08).
Twierdzenia stron, zawarte zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w skardze nie stanowią w istocie powołania się na fakty i dowody, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., lecz zawierają polemikę z dokonaną przez organ oceną materiału dowodowego sprawy, w zakresie uznania ustaleń przyjętych przez biegłego mgra inż. geologa – P. P., stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny sprawy nie zmienił się. Pojawiła się natomiast inna jego ocena prowadząca do odmiennej kwalifikacji spornego osuwiska. Ta okoliczność jednak nie stanowi przesłanki wznowienia przewidzianej w cytowanych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego.
W świetle powyższego WSA stwierdził, że w sprawie niniejszej organy prawidłowo przyjęły w zaskarżonej decyzji oraz w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, iż nie występuje w sprawie żadna z przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności strona skarżąca nie wskazała istotnych dla sprawy nowych faktów lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Ponieważ postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję toczyło się w trybie wznowieniowym, to podstawową kwestią było zbadanie czy zachodzi przyczyna wznowienia określona w § 1 art. 145 k.p.a. Dopiero bowiem uznanie, iż taka przesłanka zachodzi pozwala na rozpoznanie sprawy co do istoty. Ponieważ w niniejszej sprawie organy prawidłowo stwierdziły brak przesłanki wznowieniowej, to zarzuty odnoszące się już do istoty sprawy, tzn. prawidłowo sporządzonej opinii biegłego, są chybione (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., II OSK 457/08). Aby mogło ponownie dojść do oceny opinii biegłego mgra inż. geologa – P. P. w ramach wznowionego postępowania, to musiałaby istnieć przesłanka określona w pkt 5 § 1 art. 145 k.p.a., tj. musiałyby zostać ujawnione istotne nowe dowody lub okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który decyzję wydał, a w niniejszej sprawie taka przesłanka nie zachodziła.
Z tego względu nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wszystkich istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu z dnia 15 marca 2011 r. od decyzji organu I instancji, braku wskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom w postaci: opinii niezależnych ekspertów z Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki w Krakowie oraz Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji i dokumentacji geologiczno- inżynierskiej będącej częścią składową tego projektu i uznaniu przez organ odwoławczy, że dokumentacja geologiczno-inżynierska nie może być w tym przypadku kwestionowana przez organ architektoniczno-budowlany albowiem dokumentacja została uzyskana w odrębnym postępowaniu.
Podkreślić bowiem należy, że tego rodzaju kwestionowane przez skarżącego stanowisko organu odwoławczego dotyczy już istoty sprawy, do której badania na tym etapie postępowania nie mogło dojść, skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ zasadnie doszedł do wniosku, że nie zaistniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej wskazana w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), gdyż nie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczność, że organ przeprowadził postępowanie w zakresie szerszym niż było to konieczne w niniejszej sprawie nie może mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie ulega wątpliwości, że nie zaistniała powoływana przez stronę skarżącą podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że dokumentacja geologiczno-inżynierska powinna być opracowana jedynie wówczas, gdy uzna to za konieczne projektant konstrukcji obiektu budowlanego (zob. Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 438).
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a)., WSA w Krakowie oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej, działające przez profesjonalnego pełnomocnika, Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. zaskarżyło powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I Instancji w związku z bezpodstawnym przyjęciem, że fakty ujawnione w opinii Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki z października 2007 roku oraz opinii pracowników naukowych Akademii Gómiczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie - dr inż. L. R., dr inż. J. H., prof. dr. hab. J. M. oraz dr inż. M. C. sporządzonej w listopadzie 2007 roku, nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych uzasadniających uchylenie decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 200T roku nr [...], znak [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi – B. Spółce jawnej z siedzibą w Nowym Sączu pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno - Sportowego [...] w P. i wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, które mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a to zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz Strony skarżącej zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W dniu 10 lipca 2013 r. skarżący kasacyjnie wniósł do NSA pismo wskazujące na nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych ujętych w skardze kasacyjnej. Do pisma załączono dowód w postaci "Karty rejestracyjnej osuwiska o numerze ewidencyjnym 12-10-134-027891" dotyczącej osuwiska znajdującego się na zachodnim zboczu góry K."
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w w/w przepisie, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy wskazać, że postanowieniem z dnia 07.11. 2011 r. WSA w Krakowie dopuścił Stowarzyszenie [...] do udziału w postępowaniu (k- 67 akt WS).
Przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji była decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] odmawiającą uchylenia decyzji Starosty Nowosądeckiego nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi: B. w Nowym Sączu pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. (dalej decyzja Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...]. Decyzja odmawiająca uchylenia własnej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. podjęta została na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacji przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w B. (dalej jako skarżący lub Stowarzyszenie), wyjaśnia, iż naruszenie powyższe polega na bezpodstawnym przyjęciu prze Sąd I instancji, że fakty ujawnione w opiniach z października i z listopada 2007 r., autorstwa pracowników nauki Państwowego Instytutu Geologicznego Oddział Karpacki (dalej PIG) z Akademii Gómiczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie (delej AGH) nie stanowią dla sprawy nowych okoliczności faktycznych uzasadniających uchylenie decyzji Starosty Nowosądeckiego z dnia [...] lutego 2007 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno - Sportowego [...] w P. i wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. nowej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji "w błędny sposób odczytał konsekwencje wynikające z ujawnienia zarówno Opinii PIG jak i Opinii AGH". Z przedłożonych po wydaniu zaskarżonej decyzji I-szoinstancyjnej opinii (Opinii PIG jak i Opinii AG) wynika, iż na terenie objętym pozwoleniem znajduje się czynne osuwisko, którego występowanie nie zostało stwierdzone w toku postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...]. Fakt ten, według skarżącego, potwierdza też opracowanie wykonane "w ramach nadzoru naukowego nad pracami geologicznymi (także autorstwa pracowników PIG oraz AGH), w którym m. in. stwierdzono, że "Wstępne prace na stokach góry K. prowadzone od połowy 2010 r. spowodowały w warunkach intensywnych opadów atmosferycznych, aktywizację osuwiska (spękania i zniszczenia 3 domów mieszkalnych." Skarżący wskazuje też, że dostrzeżona przez Sąd I instancji" odmienna kwalifikacja osuwiska" ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Skarżący nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że z obu opinii wynika wyłącznie inna ocena stanu faktycznego, który stanowił podstawę faktyczną pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno - Sportowego [...] w P. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie.
Ustosunkowując się do powyższych stwierdzeń w kontekście zarzutu nie uwzględnienia przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania w postaci ujawnienia nowych faktów, które istniały w dniu wydania decyzji, a nie były znane organowi, należy podnieść kilka kwestii.
Kontrolując zaskarżony wyrok, przede wszystkim uwzględnić należy specyfikę postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, na która trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji. W przypadku stwierdzenia dopuszczalności wznowienia decyzji w postaci spełnienia warunku ostateczności decyzji, przedmiotem badania w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania jest w pierwszej kolejności to, czy zachodzą przyczyny wznowienia postępowania; w niniejszej sprawie: czy ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne, które istniały w momencie wydawania pozwolenia na budowę i jednocześnie nie były znane organowi wydającemu tę decyzję. Dopiero ustalenie, że zachodzi taka przesłanka, otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy; w niniejszym postępowaniu: sprawy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...]. Tak więc sformułowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty odnoszące się do postępowania poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji nie mogą odnieść zamierzonego skutku.
W nawiązaniu do powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji trafnie zauważył, iż postępowanie prowadzone przez organ II instancji wykroczyło poza zakres wynikający z przedmiotu tego etapu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. Nie miało wpływu to jednak na wynik postępowania, którego istota sprowadzała się do ustalenia, czy ujawniono nowy fakt istniejący w dniu wydania decyzji ostatecznej, nieznany organowi, który wydał tę decyzję.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, przyjąć należy, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy przedstawione przez skarżącego kasacyjnie ekspertyzy przedstawiają nowe fakty – jak twierdzi Stowarzyszenie, czy – stanowią polemikę z dokonaną przez organ oceną materiału dowodowego sprawy w zakresie ustaleń przyjętych biegłego mgr inż. geologa P. P., stanowiących podstawę wydanego pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...].
Zdaniem NSA, wiele sformułowań skargi dotyczących dokumentacji zebranej przed wydaniem decyzji, wskazuje wyraźnie na jej ocenę: np. "dokumentacja jest niewystarczająca", sporządzona "pobieżnie i bez szczegółowych badań". Zgodzić się też trzeba z poglądem Sądu I instancji, że "na etapie wznowionego postępowania w sprawie nie ma podstaw do polemizowania z metodologią i techniką badania stanu faktycznego przyjętą przez biegłego mgra inż. geologa P. P., bowiem jest on uprawnionym rzeczoznawcą, a sporządzona przez niego – zgodnie z wymogami prawa (art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego) dokumentacja stanowiła pełnowartościowy dowód w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu. Zaakceptować też należy stanowisko Sądu I instancji, iż aby mogło ponownie dojść do oceny opinii biegłego mgra inż. geologa – P. P. w ramach wznowionego postępowania, to musiałaby istnieć przesłanka określona w pkt 5 § 1 art. 145 k.p.a., tj. musiałyby zostać ujawnione istotne nowe dowody lub okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który decyzję wydał.
W niniejszej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. Powyższy pogląd zgodny jest z linią orzeczniczą, w myśl której "Nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy nie mogą decydować o uchyleniu decyzji – jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9.01.2001 r., sygn. akt I SA 1788/99, Lex nr 75514).
Zatem, ocenne wypowiedzi skargi kasacyjnej o dokumentacji zebranej przed podjęciem decyzji ostatecznej w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, i uznanie przez skarżącego sporządzonej przez rzeczoznawcę geotechnicznej dokumentacji za niespełniającą wymogów, na kontrolowanym etapie postępowania wznowieniowego, nie mogły stanowić podstawy do uznania, iż w sprawie zachodzi przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a (zob. m. in. wyrok NSA z 23.04.1999 r. sygn. akt I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz. 74). Podstawą tą mogłoby być ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi wydającemu decyzję. W niniejszej sprawie chodzi o fakty, które istniały przed dniem 15 lutego 2007 r. Ta data jest istotna dla oceny, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka określona w w/w przepisie.
Należy dodać, iż z uwagi na charakter instytucji wznowienia postępowania, stanowiącej wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), analizowany tu przepis nie może podlegać wykładni rozszerzającej
W tym miejscu można przypomnieć, że w toku postępowania przed organem odwoławczym, inwestor przedstawił szereg dokumentów, o których skarga się nie wypowiada. Tymczasem, jak wskazał organ odwoławczy, z żadnego z nich nie wynika, by w okresie prowadzonych badań, na terenie objętym pozwoleniem na budowę przedmiotowej inwestycji, było aktywne osuwisko. Również nowa dokumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie wskazuje wprost, iż odnosi się do stanu sprzed wydania decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P.. Dotyczy to także przesłanej do NSA "Karty rejestracyjnej osuwiska o numerze ewidencyjnym 12-10-134-027891", odnoszącej się do osuwiska znajdującego się na zachodnim zboczu góry K. Na ostatniej stronie widnieje "data wypełnienia" Karty: 08.09.2010 r. Dodać można, że z Karty tej wynika, iż wiek osuwiska szacowany jest na 150-200 lat i że osuwisko uległo odmłodzeniu w latach 50-tych ubiegłego wieku.
Jest też informacja, że "świeże ślady osunięć w części północnej powstały w ciągu kilku ostatnich lat", równocześnie wskazuje się, że "instrumentalnych prac monitoringowych się nie prowadzi". Zdaniem NSA, nie sposób uznać, że powyższy dokument stanowi dowód na okoliczność, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji ostatecznej na terenie przedmiotowej inwestycji znajdowało się "czynne osuwisko", którego występowania nie stwierdzono w toku postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę przedsięwzięcia.
Odnośnie stanu osuwiska po wydaniu decyzji należy dodać w tym miejscu, że zgodnie z art. 110a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.), Starosta jest zobowiązany do prowadzenia obserwacji terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi. Zadanie rozpoznawania i monitorowania zagrożeń geologicznych należy także do państwowej służby geologicznej (art. 162 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.). Kwestia zagrożeń związanych z aktualnym stanem osuwiska pozostaje jednak bez bezpośredniego związku z oceną postępowania, w którym zapadła decyzja pozwalająca na budowę przedsięwzięcia.
Podsumowując, NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że z przedstawionej dokumentacji nie wynika, aby stan faktyczny w dniu orzekania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P., tj. 15 lutego 2007 r. był odmienny od przyjętego przez organ. Pojawiła się natomiast inna ocena specjalistyczna (geologiczno-inżynierska) rejonu góry K., prowadząca do odmiennej kwalifikacji spornego osuwiska. Jednak odmienna kwalifikacja przedmiotu badania nie stanowi o pojawieniu się nowego faktu i nie stanowi przesłanki wznowienia przewidzianej w w/w przepisie k.p.a. W tej kwestii, uzasadnienie zaskarżonego wyroku trafnie odnosi się do istoty problemu, a zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest usprawiedliwiony.
Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a., nie sposób się wypowiedzieć, gdyż skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, wobec jakich decyzji oczekiwał zastosowania normy zawartej w tym przepisie; czy tylko wobec zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, czy też decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Kompleksu Rekreacyjno-Sportowego [...] w P. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.