Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 lutego 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Prezydenta Miasta Poznania na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia 24 maja 2004 r. o wymierzeniu kary za niewydanie w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. W dacie wydania na takie postanowienie nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, ponieważ stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ skarga do sądu przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że postanowienie w przedmiocie nałożenie kary za przekroczenie terminu do wydania pozwolenia na budowę nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też kończącym postępowanie. Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzonej przez radcę prawnego Wojewoda Wielkopolski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut naruszenia art. art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że postanowienie w przedmiocie nałożenie kary za przekroczenie terminu do wydania pozwolenia na budowę nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, ani też kończącym postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjnym w niniejszym składzie w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony w postanowieniu NSA z dnia 30 września 2005 r. (sygn. akt II OSK 989/05, publ. ONSAiWSA 2006/1/22) oraz w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem w formie postanowienia kwestii wynikającej w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Należy podkreślić, iż w podstawą prawną wydanego w dniu 24 maja 2004 r. postanowienia o wymierzeniu kary był przepis art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, który stanowił, że w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jak trafnie podkreślono w orzecznictwie NSA tak sformułowany przepis mógł nasuwać wątpliwości zarówno co do tego, w jakiej prawnej formie organ wyższego stopnia orzeka o wymierzeniu kary, jak i co do tego, czy orzeczenie o wymierzeniu kary następuje w toku rozpoznawania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę i czy dotyczy kwestii wynikającej w toku tego postępowania, czy też jest to sprawa odrębna w stosunku do sprawy o pozwolenie na budowę.
Wyjaśnienie tych wątpliwości, dotyczących ustalenia prawidłowej treści przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, wymaga uwzględnienia zmian tego przepisu dokonanych ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 881), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r.
Przepis art. 35 ust. 6 otrzymał następujące brzmienie: "W przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki". W obecnie obowiązującym brzmieniu przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego usuwa wątpliwości zarówno co do tego, w jakiej prawnej formie organ wyższego stopnia orzeka o wymierzeniu kary, jak i co do tego, że na postanowienie o wymierzeniu kary przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia nad organem, który wydał postanowienie o wymierzeniu kary, a także co do tego, że na postanowienie takie po wyczerpaniu środka odwoławczego przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Nie zostały natomiast do końca usunięte wątpliwości co do tego, czy orzekanie o wymierzeniu kary następuje w toku postępowania w sprawie o pozwoleniu na budowę, czy też jest to sprawa odrębna w stosunku do sprawy o pozwolenie na budowę. Wyjaśnienie tej kwestii ma podstawowe znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, iż sprawa o pozwolenie na budowę załatwiana jest w postępowaniu, które normuje Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym, iż prawo budowlane zawiera unormowania dotyczące postępowania w sprawach regulowanych przepisami tego prawa, które są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród tych przepisów szczególnych Prawa budowlanego, dotyczących postępowania, jest regulacja przyjęta w art. 35 ust.
6. Istota tej regulacji ma niewątpliwie charakter procesowy, a jej celem jest przyspieszenie załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę. Takiemu celowi służy też przepis art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Omawiany przepis art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie kreuje odrębnego stosunku administracyjno-prawnego między organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę a organem wyższego stopnia, ponieważ sankcja, o której mowa w tym przepisie, jest integralnie związana ze sprawą o pozwolenie na budowę i prawem strony do załatwienia sprawy w określonym terminie. Oznacza to, że wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest rozstrzygnięciem, w formie postanowienia, kwestii wynikającej w toku postępowania.
Jak trafnie wykazano w orzecznictwie NSA odnosi się to zarówno do stanu prawnego obowiązującego obecnie, jak i do stanu prawnego obowiązującego w czasie wydania zaskarżonego postanowienia.
Konsekwencją tego jest to, że postanowienie organu wyższego stopnia o wymierzeniu kary, wydane na podstawie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, było postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które nie przysługiwało zażalenie. Na takie postanowienie nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego, ponieważ stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga do sądu przysługuje na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też w art. 209 tego Prawa przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę /art. 200/ oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.