Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 630/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 16 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 232/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę J. W. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) w Krakowie z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej uPb), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej K.p.a.) orzekł o "nie nałożeniu na Związkową Spółdzielnię Mieszkaniową w Krakowie obowiązku usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. [...]" w Krakowie w związku z prowadzonym postępowaniem w tym przedmiocie (z wyłączeniem stanu technicznego przewodów kominowych, ponieważ w tej sprawie prowadzone były odrębne postępowania administracyjne zakończone stosowną decyzją).

Postępowanie to wszczęte zostało na wniosek J.W. z dnia 13 czerwca 2006 r. Wydane uprzednio w sprawie decyzje organu I instancji (z dnia 16 marca 2007 r. oraz z dnia 22 listopada 2010 r.) były uchylane przez MWINB w Krakowie (odpowiednio decyzje z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r.). Organ I instancji podkreślił, że sporządzona w toku postępowania ekspertyza techniczna dotycząca rys występujących na ścianach budynku stwierdza, że stan jego konstrukcji nie stanowi zagrożenia dla życia mieszkańców oraz nie stanowi zagrożenia dla mienia. Jako przyczynę powstania rys wskazano "nierówny jednostkowy opór podłoża". Wskazano także, że protokoły szczelności instalacji i urządzeń gazowych budynku nie wskazują na nieprawidłowości. W protokole badania stanu izolacji, szybkiego włączania urządzeń elektrycznych i instalacji odgromowej stwierdzono, że instalacja spełnia wymagania wynikające z przepisów z wyłączeniem zastrzeżeń dotyczących poszczególnych lokali.

Z protokołu pięcioletniej kontroli sprawności technicznej budynku wynika z kolei, że jest on w dobrym stanie technicznym, elementy konstrukcyjne i wpływające na estetykę są w dobrym stanie. Podobnie w protokole z rocznej kontroli stanu technicznego obiektu podano, że poszczególne elementy techniczne budynku są w dobrym stanie.

Organ prowadził także postępowanie mające na celu wyjaśnienie zarzutów podnoszonych przez J. W., a dotyczących odstępstw od projektu budowlanego. Wnioskodawczyni wskazywała także na brak właściwego oznakowania (znak zakazu parkowania), umożliwiającego dostęp do magazynu sklepu od strony ulicy osiedlowej. Odnośnie grubości izolacji ścian organ wskazał, że zgodnie z kartą nadzoru autorskiego z dnia 23 maja 1995 r. "powiększa się grubość ocieplenia w ścianach zewnętrznych do 6 cm". Z oświadczenia kierownika budowy przedmiotowego budynku (z dnia 21 sierpnia 1996 r.) wynika, że grubość ocieplenia w ścianie trójwarstwowej wynosi 6 cm.

Nadto, A. K., autor zleconej opinii technicznej dotyczącej bilansu cieplnego, wskazał w protokole z dnia 3 października 2011 r., że wykonano we wrześniu 2011 r. przewiert kontrolny i ustalono, że grubość materiału w wewnętrznej części przegrody budowlanej wynosi ok. 6 cm.

Organ I instancji podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy (protokoły, badania i sprawdzenia) - nie wykazały aby sporny budynek był w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie ustalono także, aby budynek ten zagrażał zdrowiu, życiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia lub środowiska, przy czym stan techniczny obiektu, o którym mowa w art. 66 uPb odnosić należy do całego obiektu, a nie poszczególnych lokali. Nie znaleziono także podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła J.W..

MWINB w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, a także art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb - utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję PINB w Krakowie z dnia 17 lutego 2012 r.

Organ odwoławczy podzielił ocenę sprawy przyjętą przez organ I instancji, przyjmując że zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokoły badań i sprawdzeń nie wykazują nieprawidłowego stanu technicznego budynku, czy też stanu mogącego zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do nałożenia na [...] jako zarządcę przedmiotowego budynku, obowiązku wynikającego z art. 66 uPb. Zdaniem MWINB w Krakowie, z żadnego z załączonych do akt postępowania protokołu kontroli nie wynika, aby stan techniczny przedmiotowego obiektu budził zastrzeżenia, mogące skutkować interwencją organu nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy dodał, że wskazane nieprawidłowości dotyczą jednego z lokali wchodzących w skład przedmiotowego budynku - lokalu użytkowego, będącego własnością J.W. i W. W., w którym prowadzona jest działalność handlowa (sklep spożywczy), jednak uznano że zgłaszane przez J. W. poszczególne, potwierdzone w powyższych protokołach oględzin usterki, nie mają wpływu na stan techniczny obiektu jako całości i nie stanowią podstawy do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego.

W skardze do WSA w Krakowie na ww. decyzję MWINB w Krakowie z dnia 19 października 2012 r., J.W. zawarła następujące zarzuty:

1. 1. brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez nie dołączenie do akt postępowania dowodów - tj. akt postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego oznaczonego sygnaturą 510/06;
2. 2. błędne uznanie, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu, to wyłącznie taki, który zagraża życiu lub powoduje katastrofę budowlaną, bez uwzględnienia, iż niezgodny z prawem stan budynku to też taki, który odbiega od warunków prawomocnego pozwolenia na budowę i taki obiekt należy doprowadzić do stanu zgodnego z prawem;
3. 3. naruszenie art. 9, 17, 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez utrzymywanie stanu technicznego budynku ograniczającego zakres działalności gospodarczej;
4. 4. "art. 32 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy";
5. 5. art. 2 i 20 Konstytucji - poprzez pozbawienie obrony w postępowaniu;
6. 6. brak uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego wyroków WSA w Krakowie odnoszących się do przedmiotowego budynku, a dotyczących:
7. a) nie inicjowania odrębnych postępowań dla poszczególnych elementów budynku, b) prowadzenia postępowania w zakresie wynikającym z wniosku zgłaszającego, c) przeprowadzenia dokładnego postępowania wyjaśniającego, czy obiekt został zrealizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.
8. 7. naruszenie art. 93 ust. 1 Prawa spółdzielczego poprzez brak dołączenia do akt sprawy protokołu z lustracji przeprowadzonej za lata 2006-2009 odnoszącej się do budynku przy ul. [...] (stwierdzający nierzetelne wpisy do książki obiektu budowlanego i protokołów okresowych przeglądów).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie zajął stanowiska wobec kwestii zakresu dokonanego przez skarżącą zgłoszenia (wniosku inicjującego postępowanie). Wg skarżącej, zgłoszenie to dotyczyło zmiany przez inwestora konstrukcji schodów prowadzących do lokalu użytkowego, znajdującego się w przedmiotowym budynku, względem zatwierdzonego projektu budowlanego. J.W. wskazała, że organy nie uwzględniły zgłaszanych przez nią dowodów i nie wyjaśniły dlaczego uznają je za niewiarygodne. W opisanej skardze skarżąca zawarła także wniosek o uchylenie postanowienia MWINB z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiającego uzupełnienia decyzji tego organu z dnia [...] października 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko, a podniesione zarzuty uznał za niezasadne.

W piśmie procesowym z dnia 10 czerwca 2013 r. J.W. wskazała, że kwestionowała w postępowaniu stan techniczny schodów do sali sprzedaży lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] w Krakowie. Schody te są inne, niż wynikające z projektu budowlanego. W dniu 30 grudnia 2005 r. "jeden element schodów został przebudowany (...) przez inwestora". Te schody, wg skarżącej mają spękane szczerby, krzywe noski, gniazda mrówek, nierówne płyty, występuje spękane lastriko.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście Zachód zgłosił udział w postępowaniu.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Krakowie stwierdził, że trafne były ustalenia i oceny dokonane w sprawie przez orzekające organy, iż stan techniczny budynku przy ul. [...] w Krakowie, nie wypełnia żadnej z przesłanek wskazanych w powołanym wyżej art. 66 uPb. Wniosek ten wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, mającego oparcie w zebranym materiale dowodowym. Zdaniem tegoż sądu wszystkie pozyskane przez organ I instancji ekspertyzy i opinie techniczne wskazują na dobry stan spornego budynku i prawidłowe funkcjonowanie poszczególnych, sprawdzanych przez uprawnione osoby, instalacji. Wskazane w decyzjach organów konstatacje, odnoszą się także do kwestii podnoszonych we wniosku skarżącej z dnia 13 czerwca 2006 r. tj. nieprawidłowości w funkcjonowaniu centralnego ogrzewania oraz wadliwości schodów prowadzących do lokalu użytkowego.

Sąd wojewódzki podkreślił, że przepis art. 66 uPb odnosi się co do reguły do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach. Za trafne uznano stwierdzenie organów, że stan techniczny budynku przy ul. [...] w Krakowie nie wypełnia żadnej z przesłanek powyższego przepisu. Co się tyczy problemu z ogrzewaniem lokalu skarżącej to niezależnie od faktu, że zgłaszane zastrzeżenie odnosiło się wyłącznie do tego lokalu, dostrzec należy, iż w wyniku dokonanej na użytek postępowania opinii zainstalowano w tym lokalu dodatkowy grzejnik. To spowodowało usunięcie zgłaszanej nieprawidłowości czyniąc bezprzedmiotowym potrzebę analizowania tej kwestii w aspekcie podjętych decyzji organów nadzoru budowlanego.

W ocenie WSA w Krakowie brak także podstaw do kwestionowania ustaleń, gdy chodzi o stan techniczny schodów do lokalu użytkowego skarżącej. Z opinii biegłego – Z. J. wynika, że ich wymiary są zgodne z warunkami technicznymi i nie wymagają przebudowy, nie stanowią także zagrożenia. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie sporządzonej na użytek postępowania przed organami nadzoru budowlanego opinii sporządzonej w tym aspekcie przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Co się tyczy innych elementów stanu faktycznego, to zostały one ustalone prawidłowo, prowadząc do słusznego wniosku, że stan techniczny budynku nie daje podstaw do zastosowania przepisów art. 66 ust. 1 pkt 1 lub 3 uPb. Przepisy te służą usuwaniu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektów budowlanych, nie dotyczą natomiast nieprawidłowości dotyczących etapu wykonawstwa budynku. Budynek ten został oddany do użytkowania, zatem te kwestie nie mogą być podważane w prowadzonym obecnie postępowaniu.

WSA w Krakowie stwierdził ponadto, że zarzut naruszenia przepisów art. 9, 17 i 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz § 32 rozporządzenia (nie wskazując jego autora) w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy nie mógł odnosić się do rozstrzygnięcia podjętego przez organy nadzoru budowlanego z uwagi na przedmiot postępowania. Gdy idzie o brak dołączenia do akt sprawy akt administracyjnych z innego postępowania to, wobec treści pisma znajdującego się na k. 550, przyjąć trzeba że zarzut ten podniesiono na okoliczność dowodzenia stanu technicznego schodów, ten zaś dostatecznie został ujawniony. Nie znaleziono także podstaw do uchylenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia zaskarżonej decyzji uznając, że dzieli ono los samej zaskarżonej decyzji.

W ocenie sądu I instancji organy obu instancji w sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo też przeprowadziły postępowanie administracyjne, zgodnie z dyspozycjami zawartymi w przepisach art. 7, 77, 80 K.p.a., oraz art. 107 § 3 K.p.a., wskazując właściwą podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż wszystkie zarzuty skarżącej sąd I instancji uznał za nietrafne.

Skargą kasacyjną działająca przez pełnomocnika J.W. zaskarżyła ww. wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a nadto zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Strona skarżąca, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 133 § 1 w zw. z art. 151 Ppsa oraz art. 45 Ppsa poprzez pominięcie przy rozstrzygnięciu pism procesowych strony z 10 czerwca 2013 r., 11 czerwca 2013 r., 11 września 2013 r., w tym akt sądowych sprawy oznaczonej sygn. akt "SAB/Kr 28/12", z treści których wynikać miał zarówno zakres postępowania wszczętego na wniosek strony, jaki został doprecyzowany w trakcie jego prowadzenia od 2006 r. przez PINB, nadto dowody załączone do pisma z 11 czerwca 2013 r. wskazywały uchybienia tego organu polegające na ignorowaniu wniosków strony o włączenie do akt postępowania dowodów potwierdzających samowolne działania inwestora podczas realizacji budynku, jakie są przyczyną jego nieodpowiedniego stanu technicznego;

art. 153 Ppsa poprzez nieuwzględnienie treści uzasadnienia "wyroku w sprawie II SAB/Kr 28/12" potwierdzającej wielokrotne wystąpienia skarżącej do PINB o wezwanie [...] w Krakowie do przedstawienia zezwolenia organu nadzoru na wprowadzenie zmian do projektu stanowiącego element prawomocnej decyzji "pozwolenia na budowę" oraz określającej zakres toczącego się postępowania zakończonego decyzją MWINB, jaka jest przedmiotem skargi, postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, jaki to stan budynku, określony zakresem wniosku inicjującego to postępowanie ma wpływ na nieodpowiedni stan lokalu użytkowego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 10, 61 § 1,77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez bezzasadne potwierdzenie stanowiska MWINB w Krakowie, że PINB prowadził postępowanie w zakresie wniosku skarżącej oraz prawidłowo ustalił stan faktyczny, a także "nie naruszył uprawnień strony wykonując oględziny grubości warstwy styropianu stanowiącej warstwę ocieplającą budynku, nie powiadamiając skarżącej o terminie oględzin oraz nie podając daty i miejsca owej wizualizacji";

4. art. 153 Ppsa poprzez nieuwzględnienie treści wyroku w sprawie II SA/Kr 1294/11 toczącej się w kwestii nieodpowiedniego stanu technicznego w zakresie samowolnego ograniczenia przez inwestora ilości ciągów wentylacji grawitacyjnej przewidzianych dla tego samego budynku w projekcie stanowiącym element "decyzji pozwolenie na budowę", gdzie także ten sam PINB nie wyjaśnił stanu faktycznego - w tym, nie zbadał, czy w trakcie realizacji tej samej inwestycji Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w Krakowie występowała o wprowadzenie zmian w projekcie stanowiącym element "decyzji pozwolenie na budowę";

5. art. 106 § 3 Ppsa poprzez nie wezwanie PINB do uzupełnienia akt sprawy sądowoadministracyjnej o akta sprawy administracyjnej oznaczonej w PINB nr [...] oraz dowód omawiany przez Skład Orzekający w sprawie II SAB/Kr 28/12.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa zarzucono WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 września 2013 r. "naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy", a to:

"art. 3 pkt 1 a) i b) i pkt 9" uPb poprzez przyjęcie, że schody prowadzące do sali sprzedaży nie stanowią elementu budynku i ich samowolnie zmieniona konstrukcja elementu prowadzącego do miejsca użyteczności publicznej nie stanowi o jego nieodpowiednim stanie technicznym, okna w jakimkolwiek lokalu nie stanowią elementu ściany budynku, a miejsce do parkowania dla lokalu użytkowego o przeznaczeniu wynikającym z projektu i określone w opisie stanowiącym załącznik do

"decyzji pozwolenie na budowę" nie stanowi wyposażenia tego budynku;

"art. 5 pkt 1.1 a), b), d), f), pkt 1.2; 1.3; 1.4, 1.5, pkt 2" poprzez nieuwzględnienie, że stan techniczny obiektu jest nieodpowiedni, jeśli elementy budynku nie spełniają ww. warunków;

8. "art. 7 pkt 1 i 2; art. 36a pkt 1, 2, 5.1, 5.5, 5.6, 5.7; art. 54" w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że "uchybienie organu nadzoru budowlanego, który nie przeprowadził kontroli podczas wydawania przez organ nadzoru "zaświadczenia" na "użytkowanie" obiektu, w jakim inwestor nie "zagospodarował" terenu stosownie do projektu "zagospodarowania przestrzennego" stanowiącego element "decyzji" "pozwolenie na budowę" utrudniając funkcjonowanie lokalu sklepowego dla jakiego było przewidziane w projekcie miejsce dla parkowania samochodów dostawczych od strony magazynu oraz "wykonał samowolnie konstrukcję schodów nie odpowiadającą normom w tym bez uzyskania opinii BHP, SANEPIDU i PPoż, a także nie wykonał "docieplenia" budynku stosownie do "nadzoru autorskiego" oraz samowolnie zmienił rodzaj okien na okna o gorszych parametrach sankcjonuje ten nieodpowiedni stan techniczny budynku", art. 61 pkt 1 i 2, art. 63 pkt 1 uPb, w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie odniesienie się do faktu, że osoba wykonująca bilans cieplny w lokalu użytkowym właśnie korzystała z dokumentów przedstawionych przez [...] w 2010 r., a do dokumentacji technicznej tego obiektu nie wprowadzono przez kilkanaście lat od "przekazania do użytkowania" żadnych zmian w dokumentacji technicznej tego budynku, w tym nakazanych przez projektanta w "nadzorze autorskim" dotyczącym zmiany grubości "warstwy ocieplającej" styropianu z 4 cm na 6 cm, dotyczących zmienionej konstrukcji schodów prowadzących do miejsca użyteczności publicznej, oraz okien, jakie w dokumentacji figurują jako drewniane, co potwierdza ekspertyza nakazana przez MWINB nr [...];

"art. 66 pkt 1.3, 1.4" uPb w związku z "art. 5 pkt 1.1 a), b), d), f), pkt 1.2; 1.3; 1.4,1.5, pkt 2" w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że organ nadzoru podejmuje ingerencję tylko w przypadku zagrożenia życia, a nie także w przypadku naruszenia norm określonych w art. 5 pkt 1.1 a), b), d), f), pkt 1.2; 1.3; 1.4,1.5, pkt 2; art. 81c pkt 1 i 2 uPb poprzez nieodniesienie się do faktu, że organ nadzoru budowlanego miał poważne wątpliwości w kwestii nieodpowiedniego stanu technicznego konstrukcji schodów, wydał w 2009 r. postanowienie o wykonaniu ekspertyzy, "z dokładnym omówieniem na pięciu stronach co ta ekspertyza powinna zawierać, a przyjął kilkulinijkową opinię, w jakiej nie tylko odniesiono się do samowolnych zmian konstrukcji schodów do sali sprzedaży, ale także ujawniono brak stopnia do magazynu, co organ stosując bardzo dowolną ocenę opracowania uznał za "błąd" i tej części opinii stanowiącej całość opracowania nakazanego przez organ nie uwzględnił";

12. art. 9, 17, 18 ustawy "o swobodzie działalności gospodarczej" - poprzez utrzymywanie stanu technicznego budynku ograniczającego zakres działalności gospodarczej, nie oznaczenie miejsca zakazu parkowania przed magazynem uniemożliwia dostawy towarów;

"art. 32 rozporządzenia ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy - temperatura uniemożliwiająca pobyt osób pracujących w lokalu, mimo doprowadzenia ilości elementów grzewczych do ilości przewidzianej projektem";

"art. 2 i 20 Konstytucji - zasada praworządności wynikająca z art. 2 konstytucji wymaga zapewnienia stronom postępowania minimum środków obrony w postępowaniu administracyjnym, które jest postępowaniem władczym, gdzie nie ma równouprawnienia pozycji procesowej stron postępowania".

J.W. zarzuca brak uzupełnienia akt o akta umorzonego postępowania administracyjnego oznaczonego w PINB nr [...], jakie było prowadzone w 2005 r. Potrzeba dołączenia tych akt wynikała z zaleceń MWINB, nadto nie odniesiono się do treści pism strony skarżącej oraz "treści wyroku w sprawie II SAB/Kr 28/12". Nie uwzględniono zakresu wniosku, jaki zgłaszano do PINB, a skarżąca nie podnosiła nieodpowiedniego stanu technicznego, gdy idzie o uzupełnienie w lokalu użytkowym elementów grzewczych. Nie wzięto pod uwagę faktu, że do akt dołączono natomiast pozwolenie na użytkowanie dotyczące innego budynku, tj. położonego przy ul. [...]. Nie wyjaśnił WSA w Krakowie rozbieżności, gdy idzie o wadliwe oświadczenie kierownika budowy o zrealizowaniu inwestycji zgodnie z projektem. W tym zakresie skarżąca oczekiwała, że sąd I instancji wyjaśni kwestie braku zrealizowania schodów. Swoje wywody wspierała przywoływaniem tych orzeczeń sądów administracyjnych, w których odnoszono się do zagadnień związanych z aktami sprawy, na podstawie których orzeka się w sprawie sądowoadministracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono także, iż sąd I instancji nie odniósł się do faktu, że wniosek skarżącej powinien być przez organ odczytany jako wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Krakowie, a także do zbadania czy obiekt ten nie został wybudowany ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, co obligowałoby organ do wszczęcia postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 7 uPb. Budynek przy ul. [...] nie był objęty decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a przystąpiono do jego użytkowania wobec braku wniesienia sprzeciwu właściwego organu. Nie odniósł się do tych kwestii sąd a quo, wadliwie oceniając wniosek odnośnie przedmiotu sprawy. Nie dostrzeżono, że nieodpowiedni stan techniczny budynku ma wpływ z kolei na nieodpowiedni stan techniczny lokalu, nie wyjaśniono zatem stanu faktycznego sprawy i naruszono przepisy uPb akceptując stanowisko zajęte przez MWINB, który z kolei nie odniósł się do postępującej destrukcji elementów budynku – schodów i ścian, z powodu braku właściwego docieplenia. Nie informując strony o czynności dowodowej odnośnie ustalenia grubości warstw styropianu naruszono art. 10 K.p.a., a to uzasadniać ma uchylenie zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie w dniu 18 listopada 2015 r. wniosła o odroczenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z powodu braku zajęcia stanowiska przez Prokuraturę Rejonową w Krakowie, wniosek ten oddalono.

Podczas rozprawy J.W. przyznała, że w sprawie II SAB/Kr 28/12 zapadło postanowienie, a nie wyrok. Skarżąca złożyła pismo, mające stanowić załącznik do protokołu rozprawy, zawierające jej stanowisko w sprawie. W piśmie tym wnioskuje, aby Naczelny Sąd Administracyjny wyszedł "poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w nich podstawą prawną". Powołano się na wykonaną w dniu 10 listopada 2015 r. opinię o stanie technicznym schodów, których konstrukcja odbiegać ma od wydanego pozwolenia na budowę. Sąd wojewódzki nie dostrzec miał także, że zmienione zostały w jej lokalu sklepowym okna z drewnianych, przewidzianych w projekcie, na metalowe. Raz jeszcze skarżąca kasacyjnie eksponuje stanowisko zajęte przez WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1294/11 w sprawie dotyczącej zakłócania ciągów wentylacji grawitacyjnej, powtórzone następnie w wyroku II SA/Kr 67/15 (w piśmie przywołano obszerne fragmenty uzasadnienia tego wyroku).

J.W. wyraża dezaprobatę z powodu w istocie braku reakcji prokuratura, który przystąpił do sprawy. Do protokołu załącznika skarżąca kasacyjnie dołączyła opinię sporządzoną przez inż. T. O., datowaną na 15 listopada 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Wniosek skarżącej kasacyjnie o odroczenie rozprawy z uwagi na brak stanowisko prokuratora, który brał udział w postępowaniu sądowym przed sądem wojewódzkim podlegał oddaleniu. Zgodnie z art. 92 § 2 Ppsa stosowanym odpowiednio przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z mocy art. 193 Ppsa, nieobecność prokuratora na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy przez sąd. O terminie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została zawiadomiona Prokuratura Rejonowa Kraków Śródmieście Zachód. Z tych względów wniosek skarżącej kasacyjnie nie miał uzasadnienia, nadto bezprzedmiotowe są dla kierunku orzekania jej oceny odnośnie zaniechania aktywności przez prokuratora w sprawie. Podobnie chybione jest wnioskowanie, aby orzekający Sąd w istocie odstąpił od granic wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 Ppsa wyraźnie stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Te okoliczności nakazywały przyjąć, że stanowisko prezentowane w piśmie procesowym skarżącej kasacyjnie złożone podczas rozprawy prezentuje dalsze uzasadnienie sformułowanych podstaw kasacyjnych.

B. Związanie przez Naczelny Sąd Administracyjny podstawami skargi kasacyjnej wymaga precyzyjnego ich sformułowania. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, musi w niej znaleźć się m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (por. art. 176 Ppsa). Warunek poprawnego przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia jest konieczny do tego, aby nie zmuszać sądu drugiej instancji do domyślania się, który w istocie przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze. Oczywiście wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172 oraz z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417). Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

C. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 151 i art. 45 Ppsa w zakresie, w jakim sąd wojewódzki miałby pominąć w orzekaniu treść pism procesowych strony oraz akta sądowe w sprawie "SAB/Kr 28/12". Stronie skarżącej kasacyjnie chodziło zapewne o akta w sprawie II SAB/Kr 28/12, skoro w pkt 3 skargi kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 153 Ppsa poprzez nieuwzględnienie "treści uzasadnienia wyroku w sprawie II SAB/Kr 28/12". Tym samym oba te zarzuty pozostają ze sobą w związku, przeto podlegają łącznemu rozpoznaniu. Art. 153 Ppsa określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie do akt sprawy II SA/Kr 232/13 dołączone zostały akt sprawy II SAB/Kr 28/12.

Z dołączonych akt wynika, że prawomocnym postanowieniem, a nie wyrokiem jak to wywodzono w skardze kasacyjnej, wydanym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2012 r. WSA w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie skargi J.W. na bezczynność PINB w Krakowie w przedmiocie zakończenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie. Skoro postanowieniem tym umorzono postępowanie sądowe dotyczące bezczynności organu I instancji, to nie można wywodzić skutecznie, że było to orzeczenie zawierające "ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania", którymi byłby związany WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 232/13 oceniający legalność decyzji wydanych w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku.

Tym samym zarzut uchybienia przepisowi art. 153 Ppsa wobec nieuwzględnienia treści, raz jeszcze podkreślając – nie wyroku, a postanowienia w sprawie II SAB/Kr 28/12, nie mógł być uznany za trafny. Z tych samych przyczyn chybiony jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, stanowiącego m. in., że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, w aspekcie pominięcia w sprawie, w której zapadł kwestionowany obecnie w drodze skargi kasacyjnej wyrok, akt postępowania sądowego prowadzonego pod sygn. II SAB/Kr 28/12.

Nie sposób podzielić trafności zarzutu naruszenia przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 151 i art. 45 Ppsa, gdy idzie o pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy II SA/Kr 232/13 pism strony datowanych na 10 czerwca 2013 r., 11 czerwca 2013 r. i 11 września 2013 r. Art. 45 Ppsa stanowi wyłącznie tyle, że pismo w postępowaniu sądowym (pismo strony) obejmuje wnioski i oświadczenia stron, skarga kasacyjna nie wskazuje na czym miałoby polegać uchybienie cyt. przepisu przez sąd wojewódzki. Gdy idzie z kolei o przepis art. 151 Ppsa to odnosi się on wyłącznie do przyczyny, dla której wojewódzki sąd administracyjny oddala skargę. Mianowicie tak orzeka, gdy uzna skargę za nieuzasadnioną. Jest to tzw. przepis wynikowy, do jego naruszenia mogłoby dojść wyłącznie wtedy, gdyby sąd wojewódzki naruszył inne przepisy, a konsekwencji wadliwie uznał, że skarga nie podlega uwzględnieniu.

Z protokołu rozprawy przed WSA w Krakowie z dnia 16 września 2013 r. wynika jednoznacznie, że do akt sprawy dołączono pismo złożone przez skarżącą tuż przed rozprawą (pismo datowane na 11 września 2013 r.), jak również dołączono akta sprawy II SAB/Kr 28/12. Gdy idzie o pismo strony z 10 czerwca 2013 r., to jego tenor został dostrzeżony i przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 13 uzasadnienia wyroku II SA/Kr 232/13). Gdy idzie o pismo skarżącej z dnia 11 czerwca 2013 r., to znajduje się ono wraz z załącznikami w aktach sprawy sądowoadministracyjnej. Jego treść w istocie nawiązuje do oświadczeń J.W. zawartych tak w samej skardze, jak i w jej piśmie z 10 czerwca 2013 r., a odnoszących się do wykorzystania przez PINB w Krakowie dokumentacji projektowej dotyczącej innego obiektu budowlanego (budynku przy ul. [...]), nadto opinii A. K. dotyczącego tzw. bilansu cieplnego budynku. Tym samym to stanowisko strony znane było sądowi a quo wydającemu wyrok.

D. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 Ppsa poprzez brak uwzględnienia treści wyroku w sprawie II SA/Kr 1294/11. Jak wynika z danych zawartych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) wyrokiem powyższym (prawomocnym) z dnia 19 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie orzekał w przedmiocie nieprawidłowego stanu technicznego budynku w zakresie zakłócania ciągów wentylacyjnych. Jak wynika z treści z kolei zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w Krakowie kwestia stanu technicznego ciągów wentylacyjnych przedmiotowego budynku została wyłączona z zakresu orzekania w sprawie administracyjnej, w której zapadły decyzje poddane następnie kontroli w sprawie II SA/Kr 232/13. Innymi słowy, skoro kwestia stanu technicznego ciągów wentylacyjnych była przedmiotem odrębnego orzekania niż decyzje wydane w sprawie poddanej kontroli sądu I instancji, nie mógł on przeto naruszyć zasady związania prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie przedmiotowo odrębnej.

E. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7-10, 61 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. Gdy chodzi o wyżej wskazany przepis Ppsa to stanowi on wyłącznie jedną z przyczyn uwzględnienia skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, stosując go sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi innego rodzaju, niż dające podstawę do wznowienia, naruszenia przepisów postępowania, o ile mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, co należy rozumieć w realiach kontrolowanej sprawy, jako zarzut jego niezastosowania, należałoby uznać, że organy dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów K.p.a., a naruszenie tego nie dostrzegł sąd wojewódzki. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że adresatem zarzutu naruszenia prawa materialnego jak i procesowego może być tylko sąd pierwszej instancji, ponieważ przedmiotem postępowania kasacyjnego jest orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie oceniana przez ten sąd działalność organów administracji publicznej.

Dlatego też w orzecznictwie akcentuje się, że przez normy postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 Ppsa, należy rozumieć wyłącznie przepisy Ppsa, gdyż ustawa ta zawiera w zasadzie pełną i wyczerpującą podstawę procedowania sądowoadministracyjnego. Wskazane w powyższym przepisie naruszenie przepisów postępowania, jako podstawa skargi kasacyjnej odnosi się zatem do postępowania sądu pierwszej instancji, a nie do dokonanej przez ten sąd oceny działania organu administracji pod kątem zachowania przepisów obowiązujących ten organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2015 r., II GSK 299/14, LEX nr 1677467).

Biorąc pod uwagę argumentację skarżącej kasacyjnie rozumieć ją należy jako sprowadzającą się do wadliwego odczytania wniosku strony mającego wyznaczać przedmiot postępowania, a w konsekwencji wadliwego ustalenia przez organy stanu faktycznego. W szczególności podniesiono pozbawienie strony uprawnień do udziału w postępowaniu dowodowym w tym aspekcie, który odnosi się do oględzin grubości warstwy styropianu stanowiącej warstwę ocieplającą budynek. Ten ostatni zarzut o tyle jest chybiony, że kwestię obowiązków organu w zakresie zapewnienia udziału strony w czynności dowodowej normuje art. 79 § 1 i 2 K.p.a., zaś naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej nie podniesiono.

Dodatkowo zauważyć wypadnie, że kwestia grubości styropianu na ścianie zewnętrznej budynku nie wynikała z oględzin organu nadzoru budowlanego, ale z oświadczenia autora oceny technicznej – inż. A. K.. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., niezależnie od faktu, że autor skargi kasacyjnej sformułował go formalnie wadliwie, nie dostrzegając że cyt. przepis dzieli się na trzy paragrafy. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że stawiając zarzut naruszenia przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej to skarżący winien go sprecyzować poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonej normy, która jego zdaniem została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Konsekwentnie wskazuje się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2015 r., I OSK 855/14, LEX nr 1651515, z dnia 27 stycznia 2015 r., II OSK 1515/13, LEX nr 1655918, z dnia 4 grudnia 2014 r., I OSK 910/13, LEX nr 1643282, z dnia 2 września 2014 r., II OSK 455/13, LEX nr 1572733, z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 614/13, LEX nr 1574678, z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882).

Istota stanowiska skarżącej kasacyjnie sprowadza się do wywodu, wedle którego jej wniosek winien być traktowany jako żądanie przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50-51 uPb, wobec faktu, że inwestor zrealizował obiekt odmiennie niż to zostało przewidziane w projekcie budowlanym. Trafnie jednak WSA w Krakowie skonstatował, że prawidłowo orzekające w sprawie organy potraktowały źródłowy wniosek J.W. z dnia 13 czerwca 2006 r., w którym powołując się m. in. na przepisy art. 61 i 66 uPb domagała się ona doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego elementów jej lokalu użytkowego w budynku przy ul. [...] w Krakowie w aspekcie instalacji centralnego ogrzewania oraz schodów wejściowych.

Tym samym trafnie przyjęto jako materialnoprawną podstawę orzekania przepisy art. 66 uPb. Dodatkowo wypada zauważyć, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów niezastosowania art. 50-51 uPb. Nadto sąd wojewódzki odniósł się do tej kwestii wskazując, iż zarzuty odnośnie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczących kwestii zastosowanych okien w lokalu skarżącej kasacyjnie oraz grubości izolacji ścian na gruncie kontrolowanej sprawy, nie są usprawiedliwione. Sąd ten wskazywał, że zarzuty skarżącej odnoszą się do etapu wykonawstwa obiektu, nie zaś do zagadnień użytkowania obiektu (s. 17-18 uzasadnienia wyroku). Podzielić wypadnie stanowisko zajęte przez WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku, że w toku postępowania poczyniono takie ustalenia dowodowe, które pozwoliły ocenić jako zgodne z prawem decyzje wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 uPb, a to one podlegały ocenie sądu I instancji.

Cyt. art. 66 ust. 1 uPb stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie został przeto wadliwie odczytany źródłowy wniosek J.W. domagającej się prowadzenia postępowania na podstawie wskazanego art. 66 uPb, a także art. 61 cyt. ustawy, wedle którego "Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska". Potwierdzeniem trafnego zrozumienia żądania J.W. prowadzenia przez PINB postępowania w oznaczonym kierunku, z uwagi na materialnoprawne jego podstawy, niezależnie od wyraźnego brzmienia podania wniesionego w 2006 r., doszukać należy się także w charakterze jej skargi na bezczynność w sprawie II SAB/Kr 28/12, gdzie wyraźnie wskazano, że chodzi o "nieodpowiedni stan techniczny" budynku przy u. [...] w Krakowie. Powyższe okoliczności wskazują, że zarzut sformułowany w pkt 3 skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony.

F. Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 Ppsa w aspekcie braku zobowiązania PINB w Krakowie do uzupełnienia akt sprawy o akta "sprawy oznaczonej w PINB nr [...] oraz dowód omawiany przez Skład Orzekający w sprawie II SAB/Kr 28/12". Art. 106 § 3 Ppsa stanowi, że "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, w jaki sposób zaniechanie przez WSA w Krakowie przeprowadzenia dowodu z akt sprawy prowadzonej przez PINB w Krakowie pod nr "[...]" miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. oceny legalności decyzji wydanych w sprawie oceny stanu technicznego budynku przy ul. [...] w Krakowie. Jak wynika z samych wyjaśnień skarżącej wskazywane przez nią postępowanie organu I instancji toczyło się przed wszczęciem postępowania oznaczonego nr [...], a wywołanego jej źródłowym wnioskiem i zakończyło umorzeniem postępowania.

Nie zostało także bliżej wskazane przez skarżącą kasacyjną jakiego to dowodu "omawianego przez Skład Orzekający w sprawie II SAB/Kr 28/12" nie przeprowadził sąd a quo. Ta konstatacja prowadzi do wniosku, że nie uzasadniono zarzutu w kierunku wskazanym w przepisie art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

G. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się zasadnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 § 1 Ppsa prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2014 r., II FSK 2021/12, LEX nr 1500157), a taka sytuacja w ocenie orzekającego Sądu zachodzi w przedmiotowej sprawie. Zarzuty sformułowane na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 Ppsa zostały skonstruowane wadliwie, w sposób nie pozwalający na ich ocenę. Cyt. przepis jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". Art. 174 pkt 1 Ppsa przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie − dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.

Sąd w tym składzie podziela stanowisko prezentowane m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2014 r., I FSK 1921/13 (LEX nr 1770482), wedle którego stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien określić, z którą z dwóch podstaw ujętych w art. 174 pkt 1 Ppsa łączy się ten zarzut, a co więcej ma obowiązek wyjaśnić, na czym polega błąd wykładni prawa albo niewłaściwego zastosowania. Jeżeli tego nie uczyni, to oznacza, że nie zostały dochowane wymagania wynikające z art. 176 Ppsa. Nie pozwala to sądowi kasacyjnemu na merytoryczne odniesienie się do wspomnianego zarzutu naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie nie wskazano, której z postaci naruszenia prawa materialnego dotyczą zarzuty wskazane w pkt 6-14 skargi kasacyjnej, w tym względzie wadliwie formalnie podniesiono "naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy". Wskazuje to oczywiście na niedopuszczalne "pomieszanie" podstaw skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa.

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd, rozumiane jest jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2015 r., I GSK 1147/13, LEX nr 1771760). Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być skutecznie formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy.

Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne to nie może formułować zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tylko zwalczać błędne ustalenia właściwymi zarzutami naruszenia prawa procesowego. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 981/13, LEX nr 1637150).

Powyższe okoliczności w realiach kontrolowanej sprawy uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prawidłowe rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej ujętych w jej pkt. 6-14. W części z tych zarzutów (pkt 7, 8 skargi kasacyjnej) nie zidentyfikowano ponadto aktu normatywnego, którego przepisy miały zostać naruszone skarżonym wyrokiem WSA w Krakowie, względnie odwołano się ogólnie do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (pkt 8, 9, 10 skargi kasacyjnej). Tak sformułowanych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny będąc wszak nimi związany, nie mógł merytorycznie rozpoznać.

Dodatkowo wskazać wypadnie, że powołując się na przepis art. 174 pkt 1 Ppsa nie można podważać zaskarżonego orzeczenia z uwagi na to, że w jego motywach nie wyrażono oceny prawnej co do istotnych zdaniem strony kwestii ("nie odniesiono się do faktu" – pkt 9 i 11 skargi kasacyjnej). Temu celowi służy bowiem w szczególności zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, określający wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Zarzutu naruszenia jednak tego przepisu w skardze kasacyjnej nie postawiono.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do konwalidowania błędów formalnych skargi kasacyjnej w odniesieniu do tych z nich, które opierać miałyby się na podstawie z art. 174 pkt 1 Ppsa, zwłaszcza gdy nie zostały one opatrzone jakimkolwiek uzasadnieniem, wbrew dyspozycji art. 176 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną.

H. Odnośnie stanowiska skarżącej kasacyjnie w aspekcie przedstawionej przez nią opinii dot. stanu technicznego schodów należy też przywołać treść art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Złożone przez skarżącą dowody mają w istocie charakter opinii biegłego, a więc nie mieszczą się w pojęciu dokumentu, o którym mowa w przytoczonym przepisie. Takie też stanowisko dominuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentów, nie ma zaś takiego charakteru dowód z opinii biegłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1640/04, LEX nr 177495; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1722/11, LEX nr 1218346).

1. I. Wszystkie wskazane wcześniej okoliczności legły u podstaw przekonania, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, przeto podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.