Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 996/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - skargę oddalił.
W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] (znak [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB), na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, dalej: K.p.a.), umorzył z urzędu - wszczęte na skutek pisma M.R. z dnia 23 maja 2012 r. - postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu, ponieważ postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło wykonywania działalności gospodarczej, a tym samym zmiany sposobu użytkowania budynku, w rozumieniu art. 71 ustawy - Prawo budowlane.
Na skutek odwołania M. R., WWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 104 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na działce przy ul. [...] w Poznaniu istnieje "tymczasowy dwukondygnacyjny budynek gospodarczy i również tymczasowy garaż samochodowy", zrealizowane na podstawie decyzji Architekta Dzielnicowego z dnia [...] grudnia 1988 r. (znak [...]). Z decyzji wynika, że "w wypadku realizacji planowanych zadań inwestycyjnych, budynek gospodarczy oraz garaż trzeba będzie rozebrać bez prawa do odszkodowania i do lokalizacji zastępczej. Odległy termin (po roku 1995) budowy przedłużenia ul. [...] umożliwia czasowe lepsze wykorzystanie terenu działki nr [...] przy ul. [...]". Organ podkreślił, że decyzja ta nadal pozostaje w obrocie, a kwestia legalności tymczasowych obiektów pozostaje poza właściwością rzeczową organów nadzoru budowlanego.
Projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał pomieszczenia magazynowe. Poczynione ustalenia nie potwierdziły zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenia warsztatu ślusarskiego, a tym samym zmiany sposobu użytkowania w myśl art. 71 Prawa budowlanego. W tej sytuacji dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone "w całości". Organ I instancji nie uwzględnił zmiany art. 105 § 1 K.p.a., wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18).
W skardze M. R. podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w odwołaniu. Wskazał, że pomieszczenia będące przedmiotem postępowania od początku pełniły uciążliwe funkcje magazynowe (duży hałas składowania ciężkich maszyn i przedmiotów budowlanych, jak np. betoniarki), zaś w późniejszym czasie zostały przekształcone w warsztat ślusarski (cięcie metalu przy pomocy szlifierek ręcznych, prostowanie blach, cięcie i spawanie kształtowników, kucie młotkiem spoin itp.). Zarzucił niewłaściwe przeprowadzenie czynności kontrolnych, nieprawidłowości w prowadzeniu postępowania dowodowego, wyrywkową analizę materiału zgromadzonego w sprawie dowodowego oraz brak wyjaśnienia legalności obiektu.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę wskazując na brak w sprawie przedmiotu postępowania, który naruszałby obowiązujące w rozpatrywanym zakresie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: P.b.). W sprawie wyłoniły się cztery zasadnicze kwestie, które wymagały rozważenia, tj. legalności budowy obiektów, zmiany sposobu ich użytkowania na warsztat ślusarski, zmiany ich użytkowania na pomieszczenia magazynowe oraz negatywnych skutków odczuwalnych na gruncie należącym do skarżącego, a będących konsekwencją działania właściciela sąsiedniego gruntu inwestora. WSA stwierdził, że z decyzji, na mocy której udzielono pozwolenia na budowę tymczasowego, dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego i tymczasowego garażu samochodowego (z 14 grudnia 1988 r.) wynikało, że tymczasowość tych obiektów podyktowana była planami budowy przedłużenia ul. [...] po roku 1995. Odległy termin realizacji tego zamierzenia umożliwiał jednak czasowe wykorzystanie rzeczonych terenów, z tym jednak założeniem, że w wypadku jego realizacji budynki będą przez właściciela gruntu rozebrane bez prawa do odszkodowania i lokalizacji zastępczej.
Obiekty będące przedmiotem postępowania wybudowane zostały więc legalnie, a w/w decyzja nadal pozostaje w obrocie prawnym. Za oparte na prawidłowych ustaleniach faktycznych i przekonująco uzasadnione WSA uznał stanowisko organów, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. Analiza akt sprawy nie potwierdziła, by w obiektach tych prowadzony był warsztat ślusarski jak również, aby w jakikolwiek inny sposób doszło do zmiany sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b. W toku postępowania skarżący sam wskazał, że nie została wydana decyzja o zmianie sposobu użytkowania. Przeprowadzone dwukrotnie (31 lipca i 31 października 2012 r.) na nieruchomości przy ul. [...] (działka nr [...]) kontrole wykazały, że znajduje się tam budynek mieszkalny, a od strony działki przy ul. [...] - budynek gospodarczy i garaż. W pomieszczeniach tych nie stwierdzono wykonywania robót ślusarskich.
W budynku znajdowały się różne narzędzia związane z gospodarstwem domowym (rowery, łódź, drabina oraz inne urządzenia), co nie świadczyło o wykonywaniu działalności gospodarczej. Wg oświadczenia Z. S., budowa została zakończona w 1989 r. i już nie wznowiono innych robót budowlanych. W pomieszczeniu gospodarczym przy ul. [...], jedynie czasowo przechowywane są maszyny związane z działalnością gospodarczą prowadzoną w M. przy ul. [...]. W tych okolicznościach WSA podzielił pogląd organu administracji, że fakt wykonywania sporadycznie jakichś robót, np. cięcia blachy, samo przez się nie oznacza, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, tym bardziej, jeśli cięcie odbywa się na zewnątrz pomieszczenia. Chybiony jest również zarzut zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego i garażu samochodowego na pomieszczenia magazynowe. Organy wskazywały jedynie, że projekt budowlany przewidywał pomieszczenia magazynowe, co nie zmienia faktu, że zatwierdzająca go i pozostająca nadal w obrocie decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] grudnia 1988 r. jednoznacznie przewidywała budowę tymczasowego dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego i tymczasowego garażu samochodowego.
Niezależnie od tego, że nie każda zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest prawnie relewantna (tylko taka, która wpływa na zmianę stawianych obiektowi wymagań), w toku postępowania nie stwierdzono zmiany sposobu ich użytkowania. Wpływ zaś przywoływanych przez skarżącego immisji na należący do niego grunt, a pochodzących z nieruchomości sąsiedniej, nie należy do właściwości sądów administracyjnych i może być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w trybie przepisów prawa cywilnego. Wobec tego kontrolowane obiekty użytkowane są zgodnie z pozwoleniem na budowę. Słusznie rozstrzygające w sprawie organy uznały, że nie doszło do zmiany faktycznego sposobu ich użytkowania, a tym samym do zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., co przemawiało za uznaniem postępowania w tym zakresie za bezprzedmiotowe.
W skardze kasacyjnej M. R., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie temu Sądowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzje WWINB i PINB w Poznaniu naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2. naruszenie prawa materialnego – art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 P.b. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez PINB a następnie przez WWINB spowodowało poważne braki w materiale dowodowym, skutkujące wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia. Ponieważ w sprawie zachodziły wątpliwości co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przez Z. S., organy powinny wykazać inicjatywę i z urzędu dążyć do uzupełnienia postępowania dowodowego celem ustalenia rzeczywistego miejsca wykonywania przez niego działalności gospodarczej. Dowodem, który wskazuje na faktyczną zmianę w obiekcie budowlanym, dokonaną poza postępowaniem administracyjnym, jest niewątpliwie dokumentacja zawarta w CEDIG, wg której rzeczywistym miejscem wykonywania działalności gospodarczej przez Z. S. jest ul. [...] w Poznaniu, a nie jak ustaliły organy, ul. [...] w [...]. Konsekwencją naruszenia przepisów postępowania przez Sąd było błędne przyjęcie, że do ustalonego stanu faktycznego nie można zastosować normy zawartej w art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 P.b., tj. wstrzymać użytkowania obiektu budowlanego bądź nałożyć obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 71 ust.
- 2. Zmiany sposobu użytkowania wymagają bowiem zgłoszenia właściwemu organowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania z art. 183 § 2 P.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności ocenie należy poddać zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie celem ustalenia rzeczywistego miejsca wykonywania działalności gospodarczej przez inwestora. Natomiast dowodem, który wskazuje na zmianę sposobu użytkowania obiektów znajdujących się w Poznaniu przy ul. [...], jest dokumentacja zawarta w CEIDG wskazująca na to właśnie miejsce wykonywania działalności gospodarczej.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że PINB prowadząc postępowanie dwukrotnie przeprowadził kontrolę obiektów znajdujących się w Poznaniu przy ul. [...] pod kątem sposobu ich użytkowania. Pierwszy raz, zapowiedzianą na dzień 31 lipca 2012 r. oraz powtórnie, bez zawiadamiania stron, w szczególności inwestora, w dniu 31 października 2012 r. Podczas przeprowadzonych kontroli wykonano również dokumentację fotograficzną pomieszczeń obiektów oraz ich otoczenia. W obu przypadkach sporządzone i niekwestionowane co do treści protokoły nie potwierdziły zmiany sposobu użytkowania dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego i tymczasowego garażu samochodowego. Nie stwierdzono wykonywania działalności gospodarczej w budynku gospodarczym, stwierdzono natomiast przechowywanie przedmiotów gospodarstwa domowego oraz innych urządzeń.
Niezależnie od tego inwestor, na wezwanie organu, dwukrotnie składał wyjaśnienia, w dniu 19 grudnia 2012 r. oraz w dniu 25 lutego 2013 r., które w żadnym wypadku nie potwierdziły zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych obiektów. Również na etapie postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o informację z Komisariatu Policji Poznań Wilda oraz Straży Miejskiej Miasta Poznania Wydział Wschód-Referat Wilda, których funkcjonariusze, w związku ze zgłoszeniami skarżącego kasacyjnie, dokonywali w zakresie swej właściwości kontroli na nieruchomości zabudowanej przedmiotowymi obiektami.
Jak wynika z pisemnych informacji tych służb (pisma z dnia 3 lipca 2013 r. oraz 18 lipca 2013 r.), nie stwierdzono wykonywania prac ślusarskich w obiektach przy ul. [...]. Tak zgromadzony materiał dowodowy organy nadzoru budowlanego uznały za wystarczający i poddały ocenie ustalając, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektów. WSA w całości ustalenia te podzielił konkludując, że słusznie rozstrzygające w sprawie organy uznały, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania tymczasowego dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego i tymczasowego garażu samochodowego na warsztat ślusarki. Takie określenie funkcji przewidziane bowiem było w pozwoleniu na budowę i tak jest obecnie użytkowane.
Powyższego nie może zmienić naprowadzona w skardze kasacyjnej okoliczność o miejscu prowadzonej działalności gospodarczej, zawarta w CEIDG. Otóż podany tam adres dotyczy siedziby podmiotu gospodarczego, a nie prowadzonej działalności. Jest to oczywiste, jeśli podda się analizie znajdującą się w aktach administracyjnych dokumentację fotograficzną z CEIDG, gdzie na zdjęciach pokazane zostały różnorakie maszyny, które ze względu na swe gabaryty, w żadnym wypadku nie zmieściłyby się na nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], nie mówiąc już o znajdujących się pod tym adresem obiektach.
Zatem ta dokumentacja fotograficzna potwierdza oświadczenie inwestora o tym, że działalność gospodarcza prowadzona jest poza Poznaniem. Wszystko to prowadzi do wniosku, że materiał dowodowy zgromadzony został w zakresie wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a jego ocena w żadnym wypadku nie wykracza poza przepis art. 80 K.p.a. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieusprawiedliwiony.
Brak skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania ma ten skutek, że przyjęty przez WSA stan faktyczny jest prawidłowy i stanowi podstawę do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 71a w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 P.b. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Nie cytując treści wskazanych przepisów zaznaczyć jednak należy, że Prawo budowlane nie zawiera jednostki redakcyjnej wskazanej w petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 71 ust. 1 pkt 3. Ustęp 1 tego artykułu dzieli się jedynie na dwa punkty, przy czym punkt 1. został uchylony przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. nr 163 poz. 1364), zmieniającej ustawę - Prawo budowlane, z dniem 26 września 2005 r. Nieprecyzyjne postawienie w tej części zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie jego oceny.
Jeśli chodzi natomiast o art. 71a P.b., to przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego postanowienia przewidzianego tym przepisem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozpoznawanej sprawie zmiana sposobu użytkowania obiektów przy ul [...] w Poznaniu nie nastąpiła, dlatego brak było podstaw do stosowanie tej normy prawnej. Z tej przyczyny zarzut naruszenia prawa materialnego nie może odnieść zamierzonego skutku.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a.