Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2016 r., sygn. II SA/Gd 493/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi C. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie prawnym i faktycznym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w Powiecie [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") – zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych na części działek nr [...] oraz [...] w miejscowości W., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w [...] sprawy o sygn. akt [...] o ustanowienie służebności drogi koniecznej.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł C. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 roku, po rozpoznaniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że wynik postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] w postaci przyznania bądź nie Ł. W. uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tj. działki na części, której wykonane zostały roboty budowlane, będzie miał wpływ na wynik toczącego się w organie nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.) w sprawie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu kruszywem części działek. Ewentualny brak uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane spowoduje konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inwestycji pozbawiając inwestora możliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych.
W skardze na powyższe postanowienie C. W. zarzucił rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do dalszego postępowania organowi I instancji, a także o zasądzenie wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącego wynik toczącej się przed sądem powszechnym sprawy o ustanowienie drogi koniecznej nie ma żadnego wpływu na postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowalnego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazanym na wstępie wyrokiem, po rozpoznaniu skargi C. W., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdzając następnie, iż organy obu instancji jako zagadnienie wstępne w sprawie uznały sprawę zawisłą przed Sądem Rejonowym w [...] z wniosku Ł. i F. W. (sygn. akt [...]) o ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie przechodu i przejazdu przez nieruchomość skarżącego – C. W.. Organ I instancji wskazał, że w przypadku postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do zbadania posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże – w ocenie Sądu – rozstrzygnięcie sprawy o ustanowienie służebności, nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sprawy głównej prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego.
W efekcie postępowania o ustanowienie służebności gruntowej prawo to ewentualnie dopiero powstanie. Zatem w czasie orzekania przez organ w sprawie głównej kwestia ta nie może stanowić przeszkody do jej rozpoznania. Wszak organ administracji publicznej, co do zasady orzeka w stanie faktycznym i prawnym z chwili wydania decyzji administracyjnej. Nadto Sąd dostrzegł, iż nawet w przypadku istnienia ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest służebność gruntowa, nie zawsze można z niego wywodzić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to jest uzależnione zarówno od zakresu ograniczonego prawa rzeczowego, jaki i rodzaju planowanych robót budowlanych. Zatem stan faktyczny i prawny, który dopiero ma zostać ustalony w przyszłości nie może stanowić przeszkody dla rozpoznania sprawy w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Wojewódzki – na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Ł. W. działający przez pełnomocnika. Autor skargi kasacyjnej kwestionując wyrok w całości wskazał na naruszenie prawa materialnego, czyli art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż kwestia ustanowienia służebności w toku postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie. Opierając się na wskazanym zarzucie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego – C. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie został skonstruowany w sposób należyty, bowiem nie ma swojego powiązania z odpowiednim przepisem Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Niezależnie od powyższego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że orzeczenie sądu powszechnego powołanego do rozpatrywania spraw z zakresu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest prawo służebności gruntowej, stanowi kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że warunkiem powstania zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności (związku przyczynowego) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie.
Innymi słowy, zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Zagadnieniem wstępnym jest więc tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie występuje.
Sąd I instancji zasadnie stanął na stanowisku, że oczekiwane przez skarżącego kasacyjnie ustanowienia służebności gruntowej nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest przede wszystkim z tego względu, że powództwo o ustanowienie służebności gruntowej jest powództwem o ukształtowanie prawa, a wyrok sądu cywilnego w tej mierze tworzy nowy lub zmienia istniejący stan prawny, a jeżeli tak, to nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje bowiem zasada stosowania stanu prawnego i faktycznego w dacie podejmowania decyzji. Oznacza to, że organy administracji są zobowiązane prowadzić postępowanie mając na uwadze istniejący stan prawny i faktyczny. Jeżeli znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania, to brak jest podstaw do zawieszenia tegoż postępowania z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego. Organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych.
W postępowaniu cywilnym ustala się prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale okoliczność ta ma też znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w kontrolowanej sprawie jest do określenia i nie powinien budzić wątpliwości. Mając powyższe na uwadze brak było podstaw do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.