Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 522/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.Z. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [..] maja 2012 r., Nr [..], w przedmiocie nieuwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, oddalił skargę oraz przyznał radcy prawnemu wynagrodzenie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. (dalej: PINB) decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r. nakazał skarżącemu J.Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanej wiaty usytuowanej na działce nr [..] położonej w Ł., przy ul. [..].
W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku PINB upomnieniem z dnia 2 czerwca 2010 r. wezwał skarżącego do dokonania rozbiórki w terminie 7 dni pod rygorem wszczęcia administracyjnego postępowania egzekucyjnego.
Skarżący w dniu 7 czerwca 2010 r. wniósł o wznowienie postępowania w sprawie samowoli budowlanej zakończonego ostatecznie decyzją PINB z dnia [..] stycznia 2010 r. motywując wniosek odnalezieniem nowych dowodów istniejących w dacie wydania decyzji, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Postępowanie wznowieniowe zostało prawomocnie zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia [..] listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 413/11, na mocy którego oddalono skargę na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] kwietnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [..] marca 2011 r. o odmowie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty.
W dniu 16 stycznia 2012 r. PINB ponownie wystosował do skarżącego upomnienie wzywające do wykonania rozbiórki wiaty z zagrożeniem skierowania postępowania na drogę postępowania egzekucyjnego w administracji. W odpowiedzi skarżący wniósł o odroczenie obowiązku rozbiórki wiaty i zezwolenie na czasowe jej wykorzystywanie w sposób dotychczasowy powołując się na art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jako podstawę faktyczną żądania podał błędną kwalifikację remontu obiektu jako wzniesienie nowego obiektu oraz trudną sytuację majątkową i osobistą, co winno uzasadniać uwzględnienie wniosku ze względów społecznych i gospodarczych.
PINB pismem z dnia 13 lutego 2012 r. odmówił uwzględnienia wniosku jednocześnie wskazując, że przepisy powołane przez skarżącego nie mają zastosowania w sprawie. Jej rozpoznanie nastąpiło bowiem na podstawie ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., zaś ten akt prawny nie przewiduje odroczenia orzeczonej rozbiórki.
W dniu [..] marca 2012 r. PINB wystawił na skarżącego tytuł wykonawczy obejmujący obowiązek nałożony decyzją z dnia [..] stycznia 2010 r.
Skarżący w piśmie z dnia 14 marca 2012 r. wniósł zarzuty powołując się na art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. Podniósł zarzut niewykonalności obowiązku dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej wiaty. Zdaniem skarżącego niewykonalność obowiązku wynika z jego podeszłego wieku, słabego zdrowia jego oraz jego małżonki będącej inwalidką oraz złej sytuacji finansowej ich gospodarstwa domowego. Skarżący wskazywał także na możliwość pogorszenia się sytuacji osobistej i majątkowej w przypadku wykonania obowiązku.
PINB postanowieniem z dnia [..] kwietnia 2012 r. odmówił uwzględnienia zgłoszonego zarzutu. Zdaniem organu na tym etapie postępowania zasadność wydania decyzji nie może podlegać ocenie, w związku z czym powołany przez skarżącego zarzut i jego uzasadnienie nie może zostać uwzględnione w postępowaniu egzekucyjnym.
Na skutek wniesionego zażalenia Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniem z dnia [..] maja 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wskazując, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny i trwały, tj. spowodowany przeszkodami nie dającymi się usunąć. Nie należą do nich trudności techniczne lub ekonomiczne, a także negatywne stanowiska stron, czy innych osób zainteresowanych w sprawie.
Od powyższego postanowienia skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając naruszenie art. 33 pkt 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w wyniku niesłusznego przyjęcia, że obowiązek egzekucyjny nałożony na skarżącego jest wykonalny, podczas gdy podeszły wiek i stan zdrowia skarżącego oraz jego sytuacja finansowa powodują, że niemożliwość wykonania obowiązku ma charakter trwały, co oznacza brak warunków czyniących wykonanie powyższego obowiązku możliwym. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 59 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy obowiązek nałożony na skarżącego jest niemożliwy do wykonania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę przytoczył treść art. 33 u.p.e.a. i wskazał, że przepis ten zawiera zamknięty katalog podstaw, dla których można wnosić zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że podanie jakiejkolwiek innej przyczyny zarzutu niż wymienione, powinno skutkować jego oddaleniem.
Dokonując oceny, czy obowiązek rozbiórki wiaty nałożony decyzją PINB z dnia [..] stycznia 2010 r. nosi cechę niewykonalności w świetle art. 33 pkt 5 u.p.e.a., Sąd Wojewódzki stwierdził, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym należy definiować przy uwzględnieniu kryteriów obiektywnych. Tymczasem wskazywane przez skarżącego okoliczności nie mają bezpośredniego związku z wykonaniem obowiązku. Są to okoliczności natury subiektywnej. Sąd powołując się na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych wyraził pogląd, że obiektywna niemożliwość wykonania obowiązku występuje wówczas, gdy nawet przy zastosowaniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki, nie ma możliwości usunięcia trwałych przeszkód uniemożliwiających wykonanie rozbiórki. Zdaniem Sądu ani z uzasadnienia skargi, ani z decyzji nakazującej rozbiórkę nie wynika, aby demontaż wiaty był obecnie niemożliwy z którejkolwiek z wymienionych przyczyn.
Sąd pierwszej instancji podzielił też stanowisko organów, że zły stan zdrowia skarżącego i jego żony jak też trudna sytuacja finansowa, nie stanowią okoliczności powodujących niewykonalność obowiązku.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł pełnomocnik skarżącego. W oparciu o art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 33 pkt 5 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, w wyniku niesłusznego przyjęcia, że obowiązek egzekucyjny nałożony na skarżącego J.Z. jest wykonalny, podczas gdy podeszły wiek, stan zdrowia skarżącego, a w szczególności jego sytuacja finansowa powodują, że niemożność wykonania obowiązku ma charakter trwały, co oznacza brak warunków czyniących wykonanie powyższego obowiązku możliwym.
Wskazując na powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zachodzi niemożliwość wykonania obowiązku i ma ona charakter trwały i zupełny oraz oznacza brak warunków czyniących wykonanie obowiązku egzekucyjnego możliwym. Skarżący nie jest bowiem, ze względu na swój podeszły wiek i zły stan zdrowia (zarówno swój jak i małżonki), w stanie samodzielnie dokonać rozbiórki wiaty, nie może również liczyć na pomoc innych. Zaś trudna sytuacja finansowa skarżącego, przede wszystkim brak jakichkolwiek oszczędności nie pozwala mu na zlecenie przeprowadzenia rozbiórki osobom trzecim. Te przesłanki w ocenie skarżącego kasacyjnie są niewątpliwie obiektywne (tj. zły stan zdrowia i podeszły wiek skarżącego).
Ponadto, w opinii strony skarżącej istniejąca niemożliwość dokonania rozbiórki ma charakter trwały, bowiem nie ma żadnych widoków zarówno na poprawę stanu zdrowia skarżącego, jak i na polepszenie jego sytuacji majątkowej, a co za tym idzie zgromadzenie środków koniecznych do przeprowadzenia rozbiórki. Prowadzona egzekucja spowoduje pogorszenie i tak ciężkiej już sytuacji finansowej skarżącego i jego małżonki, doprowadzając ich do ubóstwa.
Skarżący kasacyjnie dodał, iż konsekwencją niesłusznego nieuwzględnienia powyższego zarzutu przez organ odwoławczy było naruszenie przez ten organ art. 59 pkt 5 u.p.e.a., polegające na nie umorzeniu postępowania egzekucyjnego.
Pismem z dnia 9 lutego 2013 r., podpisanym osobiście przez skarżącego i zatytułowanym "Załącznik do skargi kasacyjnej", skarżący ponowił wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Wskazał, że Sąd nie wziął pod uwagę sprostowania oświadczenia po oględzinach dokonanych przez nadzór budowlany pomimo tego, że jego żona wyraźnie mówiła, że to była wyremontowana stara, a nie wybudowana nowa wiata. Dodał, że przed Sądem Rejonowym w Ł. zeznawało sześciu świadków na okoliczność tego, iż wiata została zbudowana ponad 30 lat temu. Ta okoliczność nie była wzięta pod uwagę zarówno przez organy I i II instancji jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Jako, że skarżący wraz z żoną nie dostali pozwolenia na budowę nowej wiaty, to podjęli decyzję o wyremontowaniu starej. Urząd Miejski w Ł. poinformował ich, że na remont nie potrzebują zezwolenia. Podkreślił dodatkowo swój podeszły wiek i stan zdrowia.
Wskazał, że oboje z żoną mają ponad 70 lat, żona posiada I grupę inwalidztwa, utraciła wzrok i wymaga permanentnej pomocy drugiej osoby. Wiata chroni jego żonę przed spadającym z dachu śniegiem i lodem — w czasie gdy sama porusza się po podwórzu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zarzut naruszenia art. 33 pkt 5 u.p.e.a. w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie jest uzasadniony.
Przepis ten wskazuje jedną z podstaw zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a mianowicie niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym. W judykaturze wskazuje się, że obowiązek niepieniężny jest niewykonalny, jeżeli jest niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludziom i mieniu (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 509/05). Nie stanowią przeszkody powodującej niewykonalność decyzji (a w konsekwencji - obowiązku wynikającego z decyzji), ani względy ekonomiczne i finansowe, ani trudności techniczne, ani też negatywne nastawienie adresatów decyzji czy innych podmiotów do wykonania decyzji (por. w szczególności wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 123 i wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 12).
Twierdzenie zobowiązanego, że ze względu na swój podeszły wiek i zły stan zdrowia (również małżonki) nie jest w stanie samodzielnie dokonać rozbiórki wiaty, oraz że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, jest jedynie powołaniem się na trudności subiektywne w wykonaniu ciążącego na nim z mocy decyzji administracyjnej obowiązku, a nie niewykonalnością obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1603/10, wedle którego o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności ekonomiczne czy techniczne związane z wykonaniem nałożonego obowiązku nie świadczą natomiast o niewykonalności tegoż obowiązku. Skoro obowiązki nałożone na skarżącego kasacyjnie zostały określone w sposób pozwalający na ich wykonanie, to zarzut naruszenia art. 33 pkt 5 u.p.e.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Konsekwencją powyższego jest również stwierdzenie, iż brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu niewykonalności nałożonego obowiązku w trybie art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.
Wskazać przyjdzie ponadto, że podnoszone przez skarżącego okoliczności w "załączniku do skargi kasacyjnej" stanowią w istocie próbę podważenia rozstrzygnięcia wynikającego z pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. z dnia [..] stycznia 2010 r. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne, jakkolwiek nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to rozstrzygają w granicach danej sprawy. W niniejszej sprawie granice te rozciągają się jedynie na postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie u.p.e.a., co oznacza, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do kontroli decyzji PINB z dnia [..] stycznia 2010 r., jako że wydana ona została poza granicami niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Tym samym ocena tej decyzji na obecnym etapie postępowania również wykracza poza granice orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że sytuacja osobista skarżącego może w istotny sposób utrudniać wykonanie egzekwowanego przez PINB obowiązku. Wyjaśnić jednak należy skarżącemu, że sądy administracyjne powołane zostały, w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Z kolei zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W tak określonych ramach kontroli, w sytuacji kiedy kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia organów egzekucyjnych zostały zasadnie przez Sąd pierwszej instancji uznane za zgodne z prawem, brak jest możliwości w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjęcia innych wzorców kontroli, aniżeli wzorzec legalności.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepis art. 209 p.p.s.a. ma zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego bez wskazania miejsca ich publikacji, są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl