Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1274/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 roku, nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2007 roku w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wybiciu okien w ścianie oficyny budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w K..
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2007 roku Wojewoda Małopolski na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył Prezydentowi Miasta Krakowa karę za 354 dni zwłoki w wydaniu postanowienia w sprawie pozwolenia na wybicie okien.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 12 sierpnia 2003 roku, a decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] września 2005 roku, czyli po upływie 770 dni. W uzasadnieniu wskazane zostały okresy, które na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego podlegały odliczeniu od okresu trwania postępowania.
Na powyższe postanowienie wniósł zażalenie Prezydent Miasta Krakowa domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że od okresu zwłoki odliczony powinien zostać okres wyznaczony stronom do zapoznania się z kompletem materiałów, gdyż jest to obligatoryjny składnik postępowania w związku z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i jako taki został, zdaniem skarżącego, zaliczony przez ustawodawcę do czynności określonych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Wskazał też, że za początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego powinien zostać uznany dzień wpłynięcia kompletnego pod względem formalnymimaterialnym wniosku, czyli dzień 3 września 2003 roku.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 roku znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda Małopolski prawidłowo obliczył okres zwłoki, jak również wysokość nałożonej kary. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego za bieg terminu określonego w tym przepisie należy uznać datę złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a nie datę złożenia kompletnego pod względem formalnym wniosku.
Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta Krakowa domagając się jego uchylenia.
W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł zarzut naruszenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Za początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego powinien być bowiem uznany – zdaniem skarżącego – moment wniesienia kompletnego pod względem formalnym wniosku. Ponadto zarzucił organom błędne obliczenie okresu zwłoki, w związku z nieuwzględnieniem okresów związanych z wydanymi postanowieniami w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego dotyczącymi usunięcia braków w dokumentacji projektowej.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 roku sygn. akt VII SA/Wa 1274/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd I instancji wskazał, że organy prawidłowo przyjęły za początek biegu terminu dla obliczenia okresu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że "postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczynane jest bowiem na żądanie strony, poprzez złożenie stosownego wniosku", a "zgodnie z treścią art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej jest dniem wszczęcia postępowania w sprawie." W niniejszej sprawie za początek biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, należy zatem uznać dzień 12 sierpnia 2003 roku, czyli dzień złożenia wniosku przez stronę.
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo dokonały odliczeń od okresu 770 dni. Opóźnienie w prowadzonym przez skarżącego postępowaniu było bowiem większe niż okres opóźnienia wyliczony w zaskarżonym postanowieniu. Uwzględnienie jednakże powyższego faktu spowodowałyby konieczność wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezydent Miasta Krakowa, domagając się uchylenia wyroku w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 roku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 6, 7 i 8 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o – zmianie ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie, a to wobec przyjęcia, że przewidziany w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego termin liczony winien być od daty złożenia wadliwego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie okresu zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w wymiarze uwzględniającym okres pomiędzy złożeniem wadliwego wniosku a wezwaniem do jego uzupełnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że terminowość wydania w przedmiotowym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę winna być oceniana, jak już zostało wskazane, w oparciu o art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku – o zmianie ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, "w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę - w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi karą w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki".
Skarżący podkreślił, że "zgodnie z dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, do wyżej wymienionego terminu nie wlicza się okresu od daty złożenia niekompletnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do dnia jego uzupełnienia". Skarżący wskazał również, że za tego rodzaju wykładnią art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku – o zmianie ustawy Prawo budowlane, przemawia fakt, że kara wymierzana na podstawie tego przepisu jest karą za zwłokę w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem jest swoistego rodzaju sankcją za bezczynność organu w toku postępowania prowadzonego celem wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji dopóki strona nie uzupełni braków formalnych, nie można mówić o bezczynności organu.
Zdaniem skarżącego prawidłowa wykładnia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego polega na przyjęciu takiego rozumienia analizowanego przepisu, iż tylko kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna bieg termin do załatwieni sprawy administracyjnej.
Ponadto skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie uwzględnił konsekwencji wynikających z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego dla skutecznego wszczęcia postępowania. Skarżący wskazał, że nie każde podanie automatycznie wszczyna postępowanie administracyjne. Takie postępowanie wszczęte może być wyłącznie poprzez złożenie podania spełniającego określone przez prawo wymagania, tylko takie podanie jest w stanie doprowadzić do uruchomienia procesu mającego na celu zastosowanie prawa w praktyce, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, wobec czego sprawa mogła być rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego, konkretnie art. 35 ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przez ich błędną wykładnię, ewentualnie niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji błędnie przyjął, że bieg terminu określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego rozpoczyna się w momencie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, dopiero kompletny pod względem materialnym i formalnym wniosek wszczyna postępowanie administracyjne, a w konsekwencji dopiero w chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna się bieg wymienionego wyżej terminu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego należy stwierdzić, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy powinien być uwzględniony stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Błędne jest wiec stanowisko autora skargi kasacyjnej, że w sprawie zastosowanie powinien mieć art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku – o zmianie ustawy Prawo budowlane. Sąd I instancji słusznie stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zastosował przytoczony wyżej przepis, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji.
Przechodząc do rozważań związanych z postawionym w skardze zarzutem, dotyczącym błędnej wykładani art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, należy przypomnieć, ze jedną z podstawowych zasad interpretacji przepisów prawa jest stwierdzenie, iż tylko niejasno sformułowany przepis wymaga wykładni. Natomiast to co jest jasne i oczywiste nie wymaga wykładni (clara non sunt interpretanta).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu ustawodawca jasno określił od kiedy należy liczyć bieg terminu 65 dni, używając sformułowania "od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji". W przepisie tym w żadnym wypadku nie związano biegu terminu z datą wszczęcia postępowania. Nie uzależniono go także od tego czy wniosek jest kompletny pod względem materialnym i formalnym, czy też nie. Zdarzeniem rozpoczynającym bieg terminu, zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, jest dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Stwierdzenie, że termin 65 dni określony w powołanym wyżej przepisie powinien być liczony od dnia złożenia kompletnego wniosku o wydanie decyzji nie daje się również pogodzić z treścią art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem do terminu określonego w ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tak więc ustawodawca w ust. 8 art. 35 Prawa budowlanego w sposób wyczerpujący wymienił okresy, których nie zalicza się do czasu trwania postępowania.
W art. 35 ust. 6 i ust. 8 Prawa budowlanego zawarta została regulacja określająca szczególny tryb postępowania w przypadkach nie uzasadnionego wydłużania przez organy administracji architektoniczno – budowlanej czasu trwania postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że wobec kompletnego uregulowania w tym przepisie wszelkich kwestii związanych z wymierzaniem określonej w nim kary, przy stosowaniu tego przepisu należy opierać się na jego literalnym brzmieniu, z którego wynika, że, za początek biegu terminu 65 dni przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Reasumując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia zakwestionowanego w skardze kasacyjnej przepisu jest prawidłowa, w związku z czym zarzuty skargi jako nieusprawiedliwione nie mogły zostać uwzględnione.
Z wymienionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.